养老保险隐性债务及其偿还方式评析

王玉芬

【摘要】养老保险是我国社会保障的最重要的内容之一。党的十八届三中全会指出要建立更加公平可持续的社会保障制度。目前我国的养老保险隐性债务规模巨大，为解决这一影响我国养老保险制度健康持续发展的问题，我国当前采取了多种偿还方式。这些方法能否有效地解决和偿还这笔巨大的债务，值得我们探讨研究。

【关键词】养老保险 隐性债务 偿还方式 评析

【中图分类号】D632            【文献标识码】A

养老保险是我国社会保障的最重要的内容之一。党的十八届三中全会指出要建立更加公平可持续的社会保障制度。1997年，国务院下发了《关于建立统一的企业职工养老保险制度的决定》，在全国统一进行养老保险制度改革。根据这个《决定》，我国基本养老保险筹资模式由原来的现收现付模式转变为统帐结合模式。转制使政府不得不承担一笔巨大的隐性债务。由于偿还隐性债务难，世界上一些发达国家也只得在养老保险转轨问题上止步。我国养老保险转制后，能否顺利偿还这笔巨大的隐性债务，则成为我国养老保险制度实现可持续发展的关键。

我国养老保险制度的隐性债务

我国的养老保险由现收现付转变为“统帐结合”的部分积累制，意味着当前的就业人口在缴纳养老保险费时要建立基础养老账户和个人账户。个人账户是为自己将来的养老做积累，这部分资金就不再做代际转移。同时在改革前已经退休的人员没有（或很少有）个人账户资金，国家又仍然要按标准发放他们的养老金，按照制度改革时设计，这笔费用要从社会统筹的基础养老账户基金中支付。而问题就是现在的社会统筹资金远远不够支付现实的需要，为了解决这个问题，只能向个人账户透支（国家在制度制定时就规定了统筹资金和个人帐户可以相互调剂）。所以，现在个人账户上的空帐数字实际上是体现了我国的“养老金隐性债务”。

养老金隐性债务是指旧的养老保险制度的现收现付模式向目前已经退休的职工，以及在新的统帐结合模式实施以前已经参加旧的养老保险的职工所做的发放养老金的承诺。这种承诺并没有一笔对应的储备基金，只是政府有责任和义务履行这种承诺，它不像政府发行的国债那样是一种显性的负债而是隐性的。隐性养老金负债的数量等于政府未来应当支付给已退休的职工和一部分在职职工养老金的现值。

在计划经济时期，根据马克思在《哥达纲领批判》中提出的“六大扣除”理论，我国国民收入在分配给个人以前，社会要进行六项扣除，其中有一项是“为丧失劳动能力的人设立的基金”。我国在计划经济体制下，政府从职工工资中扣除的这部分并没有形成职工未来的养老保险基金，而是形成了国家的集中纯收入，由政府通过财政支出即国家的投资凝结在国有资产中。这就导致“老人”（新制度建立之前就已经退休的职工）的帐户无资金积累，“中人”（新制度建立之前已经参加工作但未退休的职工）个人帐户资金积累不足。现在这些职工退休后，由于没有或只有很少的养老金积累，而政府许诺提供给他们的养老金又必须兑现，这样职工养老保险的权益就表现为旧体制对老职工养老保险的债务。根据政府和职工达成的隐性契约，这个债务应由政府来承担。

债务规模有多大？目前我国还没有相关养老隐性债务的官方测算，也没有中长期养老金支付能力的预测制度。据中国社科院世界社会保障中心主任、中国社科院研究生院教授郑秉文表示：中国养老金隐性债务的规模肯定大于20万亿。另据国务院体改办最新测算，目前中国的隐性养老金债务逾7万亿元人民币，相当于8500亿美元，占我国去年GDP的80%以上。无论这些测算是否精准，都说明债务数字巨大。针对如此大规模的养老金隐性债务，我们要冷静分析，客观对待。特别是各级审计部门内部应搞一次“摸底”，对养老隐性债务规模做到心里有数。

从我国养老保险基金运行的实际情况来看，由于转轨后政府对社会统筹和个人帐户的资金实行混帐管理，所以当社会统筹缴费不足以支付离退休职工的养老金时，政府则直接挪用个人帐户基金，致使以按新体制缴费的在职职工的个人帐户由实帐变为空帐。

近年来，关于养老金“空账”的问题备受业界关注。根据中国社会科学院世界社保研究中心编写的《中国养老金发展报告2012》，2011年年底个人账户空账的规模已达到了2.22万亿元。有专家表示，这2.22万亿元还只是保守估计，劳动和社会保障部前部长郑斯林早在2004年就已给出过2.5万亿元的数字。另外据人力资源和社会保障部社会保险事业管理中心党委书记皮德海介绍，截至2013年年底，我国基本养老保险参保人数为8.19亿人，覆盖率为79.7%，目前我国的养老保险计划是世界上覆盖人数最多、最大的养老保险计划。如果按省来计算，2013年有19个省的养老保险基金收不抵支，收支缺口合计达到1702亿元。

全国算账没有缺口，分省算账有缺口，而目前我国养老保险还没有达到国家统筹层次，所以养老保险基金难以在省与省之间调剂。中国社会科学院研究生院博士魏吉漳从精算角度对养老保险的财务作了评估研究，测算得出统筹账户应计负债为83万亿。他认为，对社会统筹账户而言，高达83万亿的隐性债务，将在未来的现金收支中逐渐显现在未来的财务缺口上。庞大的债务和基金缺口，会严重影响养老保险制度的改革和持续发展，所以偿还旧体制遗留下来的隐性债务已刻不容缓。在精确计算出了养老保险隐性债务之后，接下来的关键是政府拿什么还，以什么方式还，这是值得研究和探讨的。

养老保险债务的偿还方式及评析

从国际经验看，偿还养老保险隐性债务有两种思路和方法：一是转制成本由保留部分现收现付缴费和财政出资等办法解决。即通过提高企业和年轻职工的缴费率，使他们的缴费额既能满足支付“老人”和“中人”养老金的需要，又能够为自己留有充足的养老储备基金。二是转制成本完全由国家财政负担，即由政府通过国有资产变现收入、债务收入、税收收入等渠道筹集资金偿还所欠的隐性债务，而年轻职工只负责向自己的个人帐户缴费，建立个人的养老储备基金。结合我国的实际情况，一方面养老保险隐隐性债务规模巨大，另一方面目前我国企业和个人各项社会保险缴费的比例已经很高，再用提高缴费率筹资还债的空间不大。学者们趋于认为偿还我国养老保险隐性债务责任主要应由政府来承担。根据这一思路提出的我国养老保险隐性债务的偿还方式主要有：出售或划拨国有资产、调整财政支出结构，发放养老债券、延迟退休年龄等。

出售或划拨部分国有资产来偿还养老保险隐性债务。这个办法是20世纪90年代初期由国内部分经济学家提出的，之后一直未能付诸实践。2001年国务院决定以减持国有股的10%和中央财政特别拨款的融资来补偿养老金隐性债务，同时成立全国社会保障理事会来掌管和经营这部分资产。此决定一提出，便遭到了投资者的激烈反对，最后政府无奈紧急叫停，这样全国社会保障基金理事会资金来源就中断了。2002年十六大以后，国有资产管理体制改革开始启动，如何“划资还债”的问题也未得到解决。党的十八届三中全会再次提出“划转部分国有资产充实社会保障基金。”

出售或划拨部分国有资产来偿还养老保险隐性债务，有理论依据也合情合理，但具体操作错综复杂，难度较大。比如出售部分国有资产来偿还养老保险隐性债务在操作上遇到的首要问题是目前一些国有企业效益不好。2014年7月17日财政部公布的2014年上半年全国国有及国有控股企业经济运行情况显示，纳入月报统计范围的全国国有及国有控股企业主要经济效益指标同比增长，但近三分之一的中央管理企业和近一半省份的地方国有企业利润总额负增长或亏损。效益好的电信、电力、石油、石化、金融等行业又是关系到国民经济命脉的重要行业和关键领域，是属于需要国家保持控制力的领域。所以在出售国有资产过程中，就会面临能卖的卖不掉，能卖掉的不能卖的两难境地。2009年6月，经国务院批准，我国将上市公司中的国有股划转社保基金会，而党的十八届三中全会后，国资委强调发展混合所有制经济是深化国有企业改革的“重头戏”，大部分国企将通过股权多元化改革，逐步发展成为混合所有制企业。截至2013年年底，中央企业及其子企业控股的上市公司总共是378家，上市公司中非国有股权的比例已经超过53%。地方国有企业控股的上市公司681户，上市公司非国有股权的比例已经超过60%①。这说明可出售的国有股权的比例在降低，原订10%的划拨比例太低，应提高比例。划拨部分国有资产来偿还养老保险隐性债务在操作上遇到的问题更多。

一是划拨的方式，如果以股权转让的方式划拨给全国社会保障基金理事会，社保理事会必然要聘请外部的资产管理机构来托管股权。这样全国社会保障基金理事会就只能作为一个养老金现金流的出纳机构而存在，权力被架空了。如果以债权形式划拨国有资产，社保基金理事会则要以此担负养老金隐性债务的负债同时还必须把债权变现。将债券变现则需要以与此债权相关的资产为抵押发行债券，所以，这种划拨方式最终的问题是全国社会保障基金理事会如何回购和兑付这些债券。

二是划拨后的运行方式，在股权划拨的方式下资产就证券化 ，这会带来收益的不确定性，虽然社会保障类基金不是绝对追求投资回报最大化，通常只是要求一个稳定的长期投资回报率，但相对我国社保基金的庞大需求，保持一个较高较稳定的收益率最好。债权划拨后债券的回购和兑现也离不开资本市场。虽然债券的回购或兑付并非是唯一的手段，债转股也成为一种选择，但同样存在风险和收益的不确定性。

调整财政支出结构清偿养老保险隐性债务。财政支出结构即各项支出占财政支出总额的比重，该比重体现了国家对各项社会经济事业的重视程度和投入力度。政府收支的一项重要构成就是基本养老保险收支，应该说政府财政对清偿养老保险隐性债务责无旁贷。

世界经验表明：几乎所有建立社会保障制度的国家都离不开政府财政定期或不定期的补助，以弥补社会保险收入的不足。近年来，我国养老保险隐性债务问题日益突出，客观上要求我国政府财政加快建立养老保险补助制度，并逐渐提高养老保险补助支出占财政支出的比重即调整财政支出结构。据有关专家初步测算，如果我国政府连续20至25年每年从财政支出中拿出5%的资金补贴养老保险基金，就能基本解决隐性债务的补偿问题。通过调整财政支出结构提高养老保险补助支出是偿还养老保险隐性债务的最简便的办法，也是市场经济国家的通行做法。实际上我国也这么做了。但笔者认为力度还有待于加强。我国每年从财政支出中拿出多少补贴养老保险基金呢？以2013年为例，2013年我国财政收入为129143亿元，企业职工基本养老保险基金财政补贴为2669亿元，居民社会养老保险财政补贴为1414亿元②，由此算出2013年各级政府从财政支出中拿出大约3.16%的资金，如果按5%计算，政府应给予的财政补贴为6457亿元，差额为2374亿元。这个差额恰恰说明调整财政支出结构有空间。随着国家对改善民生的不断重视，国家财力的不断增强，提高财政支出比重解决养老保险隐性债务应该不成问题。

发行（发放）债券偿还社会养老保险隐性债务。将隐性债务显性化逐步偿还。确定统一的旧制度终止时间点，依此一次清算每个旧体制下参保人（包括“老人”和“中人”）所应积累的养老金数额。然后政府发行并发放“认可债券”，每位旧体制下的参保人都可得到数额、限期和利率明确的政府认可债券，在他们退休养老时上交社会养老保险机构办理兑付获取养老金。

“认可债券”的数额可采取全国统一的计算方法，精算确定，利率可参照同期国债利率或至少不低于同期国债利率。政府发行“认可债券”兑现了政府对职工的养老承诺，明晰了隐性债务的债权、债务关系，减轻了财政负担，同时也促进了养老保险金社会化发放和管理。的确，政府用这种办法可以让一些人的个人帐户从“空帐”变为“实帐”，但问题是政府发债是要偿还的。政府偿债的资金来源是税收，政府现在把这种“认可债券”交给拥有“空帐”的职工，一、二十年或更长的时期以后就要将这些债券兑现，兑现这些债券的钱从何而来？理论上讲只能是向后代征税，这必然会加重后代的经济负担。而且这种办法使政府在减少隐性债务的同时却增加了显性债务。显性负债还要考虑利息因素，这样政府的财政负担会更大。我国目前显性债务—国债的发行规模保持稳定，2011年至2013年的国债发行规模保持在1.5万亿元左右。2012年、2013年我国国债余额占GDP 的比重分别为14.9%、15.3%，离20%的国际警戒线已经不远。所以对通过发行债务来偿还养老保险的隐性债务，我们必须抱有清醒和谨慎的态度，时刻注意防范财政风险，不能以为发债是个无底洞，想发多少就发多少。

通过延迟退休年龄来削减养老保险隐性债务规模。这一办法现在还处于讨论酝酿中。延迟退休年龄则可以增加养老金的收入同时减少其支出。据世界卫生组织发布的《2013年世界卫生统计报告》显示，2011年中国人均寿命已达到76岁，高于同等发展水平国家，甚至高于一些欧洲国家。而如今我国老龄化趋势已经很严峻，根据联合国最新更新的数据，到2050年，中国60岁及以上人口占比是32.8%，而美国仅为27.0%，美国社保基金截至2012年年底是2.73亿美元，当年养老金支出是7830亿美元，备付能力是347%;而中国仅为154%（2.4万亿/1.5万亿），换言之，美国的基金规模足以支付3年半的养老金支出，而中国只够支付1年半。鉴于这些事实，2014年年初中国人力资源和社会保障部发言人说延迟退休年龄是必然选择。有数据统计，退休年龄每延迟一年，中国养老统筹基金可增长40亿元，减支160亿元 ， 退休年龄每延长一年可以为养老保险基金减少200亿元的缺口。但是，人民网一项针对是否赞同延长退休年龄的调查显示，参与投票的227万多网民中，几乎超过96%的人反对延长退休年龄。类似情况在世界其他国家也普遍存在。但最后几乎所有严重老龄化的国家都提高了退休年龄，这是一个无法回避的事实。延迟退休年龄可以削减养老保险隐性债务，缓解我国养老保险基金的压力。但在大多数人反对的情况下实施这一政策必须谨慎。

总之，以述几种养老保险隐性债务的偿还方式各有利弊。本文认为，随着实践的不断进行，人们对这一问题研究将会不断深入，一定会有创新的改革措施及理论成果出现，并将有效成功地解决隐性债务问题，促进我国养老保险制度持续、健康发展。

（作者为包头师范学院副教授;本文系包头师范学院马克思主义中国化创新研究科研创新团队阶段性成果，项目编号：KJ20101230）

【注释】

①毛元斌：“国企改革新出路”，新疆信息网，2014年8月12日。

②社会保障司：“财政部公布2013年全国社会保险基金预算情况”，人民网，2013年5月7日。

责编 / 丰家卫（实习）