跨年度预算平衡机制构建与财政中期规划管理衔接

●肖鹏

跨年度预算平衡机制构建与财政中期规划管理衔接

●肖鹏

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中，针对年度预算的缺陷，首次提出建立“跨年度预算平衡机制”；2014年9月修订通过的《预算法》第十二条提出：各级政府应当建立跨年度预算平衡机制；10月8日由国务院发布的《关于深化预算管理制度改革的决定》（国发【2014】45号）中，对各级预算如何构建跨年度预算平衡机制进一步细化。

跨年度预算平衡机制是对现行单一年度预算平衡机制的一种改进，是指在财政预算编制、执行等环节，建立健全跨年度的、合理的平衡机制。在各级政府预算的收支执行上，收入方面合理筹集财政收入，确保依法征税，避免出现收取过头税或税收压库的做法，支出方面贯彻“先有预算、后有支出”的原则，硬化支出约束，更好地发挥财政宏观调控作用。跨年度预算平衡机制构建体现了财政预算管理上 “微观放开，宏观控制”的指导思想，即允许某个年度出现预算赤字，是建立在中长期预算平衡、可控的基础上的，建立跨年度预算平衡机制与财政中期规划管理的衔接。跨年度预算平衡机制构建中，除了“建立跨年度弥补超预算赤字的机制”外，还需要注意强化预算的控制功能，建立跨年度预算平衡机制与财政中期规划管理相衔接的机制。

一、1994年的《预算法》在预算控制方面的缺陷

1994年的《预算法》并没有在法律层面针对中央政府和地方政府预算行为设定任何量化的财政约束，仅仅在第三条中规定：各级预算应当做到收支平衡，成为约束各级预算的硬性约束标准。存在以中期全国或者区域内经济与社会发展规划为基础、以实现这些规划目标的财政支出为导向的预算支出总量约束机制。在这种情况下，在政府年度预算编制和管理过程中，难免会出现这种情况：一方面，各级政府的预算部门难以给出具有约束力的政策指导以便指导和约束支出部门，另一方面，支出部门被要求提供大量有关其内部活动情况和支出情况的信息，以便支出控制者进行审查和决定支出限额。在预算编制过程中，由于信息不对称等原因，各个部门加总的支出申请几乎总是超过政府的财政能力，从而使财政部门和各支出部门站在了对立面，不断上演“削减支出规模与抵制削减支出规模”的博弈。正是由于缺乏一个全面和严格的中期财政支出管理框架，我国各级政府的财政支出总量控制往往难以收到实效。在政府内部，没有哪个支出机构对支出总量负责，也没有哪个支出机构有能力对财政支出总量控制负责，每个机构追求的都是自己的“个量”最大化。

在我国目前的“自下而上”的预算编制体系中，由于缺乏以中期财政规划框架为基础的支出限额控制，导致总量控制乏力，具体表现在以下几个方面：由于没有建立起制度化的中期财政规划框架（主要用于建立预算限额）和财政约束比率（包括类似欧盟的赤字率和债务负担率上限约束），而且1994年《预算法》确定的年度平衡原则（预算法规定地方预算必须平衡）无法对财政总量施加有效约束，预算经常是在“软预算约束”的环境下准备的；由于预算系统缺乏有效的总量控制实施机制，加之各级政府领导的任期限制和 “政绩观”等刺激因素，导致在预算编制和执行过程中频频突破预设的支出总量，追加支出现象屡见不鲜；各部门在预算准备阶段的预算申请，以及在预算执行阶段追加支出的行为，缺乏一个严格的支出政策审查程序，大量支出在未经起码的政策审查的情况下就付诸实践，不符合预算管理的“先有预算，后有支出”的基本原则，也和预算的法治化目标相背离。

二、跨年度预算平衡机制构建与财政中期规划管理的衔接

相对于年度预算体制而言，中期财政规划管理最重要的优势是在预算与政策之间建立了直接联系，强化公共支出控制以及引入更好的预算策略、方法和程序。为此，推进这些改革要求瞄准以下要点实施改革：预算文件与报告要求、预算策略与方法的选择、侧重自上而下的预算程序、与年度预算相衔接、更好的部门间协调和强有力的支出审查机制。要实现中长期预算平衡可控，就必须要有对中长期重大事项的宏现控制能力，也就是要对中长期的重大事项能进行科学论证，得到宏观的、相对准确的预测数据。重大项目的实施要有连续性，不能一年一定政策，要有长远考虑。实行中期财政规划管理，包括编制中长期预算方案，强化其对年度预算的约束性，增强财政政策的前瞻性和财政可持续性。■

（作者单位：中央财经大学财政学院）