反腐加减法：减员除冗与公务员加薪

袁刚

反腐高压态势下“官不聊生”呼声的背后

中共十八 大后，改 革的力 度明 显加大。“ 深化改革元年”2013年至今，国务院先后取消和下放了7批共632项行政审批事项，废止和修改了不少过时的行政法规。刚落幕的十八届四中全会强调“依法治国”，在司法领域也推出了重大改革举措。而尤其引人注目的是反腐治吏，将改革的手术刀对准自身，从严治党治军，倡导廉洁公正。2014年11月北京APEC会议由中国主导发表了《反腐败宣言》，开展国际反腐合作，加强国际追逃追赃，切断贪官外逃之路，使官场震慑，民心大快。

惩治腐败坚持零容忍，长久保持高压态势，使官场爆出“官不聊生”的哀叹。同时，负面反应很快出现，有基层干部不作为，不求有功，但求无过;有领导甚至抱怨反腐反得经济搞上不去了，对“风险高”的招商引资工作消极怠工。“高薪养廉”的呼声也日渐增高，全国人大调研组声称：公务员工资标准8年未调整，若不及时建立合理有效的薪酬激励机制，公务员的工作积极性将难以为继。

在我国，公务人员加一次工资牵涉面极大，历来都是令人头痛的“老大难”。哪些人该加，哪些人不加？我国干部体制改革搞了30多年，现今在编有700多万公务员，然而若光给他们加工资，那些未列入公务员序列却仍领国家工资的在编“干部”呢？还有，加工资是否真能激发工作热情，或是引发更多利益争夺，徒增矛盾？公务员的工资标准究竟是多少？普遍加工资国家财政能否负担得起？所以说，它牵涉到旧体制、旧观念及多方利益，只有加大力度全面深化改革才能妥善解决。

干部体制改革不彻底使冗官贪官有机可乘

众所周知，我国党政干部体制源于“苏联模式”。改革开放一开始就将矛头对准了臃肿的干部体制，打破“铁饭碗”，财政“分灶吃饭”。1982年邓小平提出“精简机构是一场革命”，大搞简政放权，军队“消肿”，干部分流，党政分开，政企分开。十几年下来机构改革进行一轮又一轮，到1998年朱镕基总理闯“地雷阵”，大大压缩了国务院机关，这年也被称为“机构改革年”。2007年，中共十七大提出“大部制”改革，要把中央和地方各级政府部门精简到最低限度，主旨是转变政府职能，把不该管的交还社会。直到中共十八大，新任总理李克强大幅削减行政审批，使政府部门职能更加明确，宏观监管效能大为提高。

30年行政改革虽成效显著，却始终留着一条难以撼动的“大尾巴”——国务院部级机构从上百个压缩为十几个，各级政府部门也都大大压缩，与之相应必然伴随着政府大规模“裁员”，然而，当年邓小平曾担心的且在国外常见的被裁人员“示威游行”，在中国竟连踪影也没有。机构改革是不减和尚只拆庙，干部只见分流，未见下岗，“铁饭碗”始终未触动。

而中国官员之数到底有多少，至今仍没个谱，700万公务员可能只是其中一部分。如2013年4月21日中纪委官网晒安徽省查处违反中央“八项规定”案例，称有1，035，775名官员共填报了30余万套房地产信息，曝出仅安徽一省都有官员百万，又怎能说中国只有700多万公务人员？

官多寻租分利者就多，“苍蝇”小官的贪腐能量不可小觑，只要手中有权，就能将审批变成个人财源。近日报道河北省秦皇岛市科级干部马超群，以审批供水受贿贪污，纪检机关在其家中搜出现金1.2亿元、黄金37公斤、房产68套。而这并非个别现象，据河北省纪检机关通报，还有很多“小官巨腐”案例，如某市车管所数十人大肆受贿数千万元，某市交警支队长受贿超千万，某市人社局干部监管不力致使医保基金被骗取近两千万元。而官大审批权重则贪腐机会就更多，如国家能源局煤炭司原副司长魏鹏远家中搜出现金2亿多元;“大老虎”解放军总后勤部原副部长兼基建营房部长谷俊山，在上海批一块军产地卖20多亿元，要收6%的回扣，等等。这些怵目惊心的数据和事例，直接反映出当前反腐的严峻形势。

“老虎”“苍蝇”一起打，但“老虎”“苍蝇”何其多，况且还有大量非“虎”非“蝇”的冗散干部。又据《新京报》9月25日报，在群众路线教育运动中，光河北、河南、四川、吉林四省，就清理出“吃空饷”人员10万余，甚至有边上学边领钱的“娃娃官”。只“分流”不“裁员”多年积累下来大量冗官，加上天文数字的“三公消费”，使中国的行政成本稳居世界第一。政府这些年来一直用“土地财政”填补薪金“黑洞”，而审批土地则又成为“巨贪”的第一温床。连环性体制腐败问题，已成积重之势。

裁员除冗有利于公务员加薪

国家治理体系和治理能力的现代化，就是要建立法治政府，做到精干、廉价、高效。李克强总理上任后大刀阔斧简政放权，限制政府分利寻租机会，激发社会创造力;同时，也使各级政府中不少以层层审批为业的机关和人员无事可干，也就是说，随着进一步精简机构深化改革，大规模政府“裁员”不可避免。中纪委书记王歧山也谈到，先治官员违规“乱作为”，后治“不作为”，且“还要靠制度解决”。即下一步要依靠制度法规，改变政府运行机制，依法治国，笔者认为就是要下决心反腐除冗，动真刀裁减不作为的冗散官员。

那么，先前30多年数次精简机构改革，为什么没有出现大规模政府裁员？这并不表明执政当局没有认识到冗官的危害，而是因为利益固化的藩篱难以撼动。如当年改革先锋习仲勋出国访问回来后就说：“资本主义国家的机构很小，人员少，工作开始后没一个闲人。看了他们的计划管理委员会，下边出了乱子才干涉，平时不干涉。这种领导结构值得学习。”中共元老薄一波也说：“解放战争时我们一个县委就七八个人，带个板凳就是书记，有一个通讯员就完了嘛，哪有那么多人啊？”“满清政府的效率很高，县太爷就管办案治安，不管别的，所以也没有那么多人。我们现在组织机构就五大班子，还什么都管，最后弄得困难地区的税收都抵不上开销”。按照薄老的说法，现在的官员数量已是过去的几百倍。当然，随着经济文化发展及社会管理事务的繁巨，要如今还保持清朝县政府不及百人规模，解放前书记带个板凳七八个人就一个县委，的确也不合时宜，但官员数相比竟超出几百倍，也足令人咋舌。如此反差说明冗官积累之重，已到非下决心革除不可的地步。

再说公务人员加薪，比照清朝知县（相当于当今处级）年俸银不足50两，按现价虽不好比，但县儒生（相当于当今中学教师）年俸40两，与知县差距不大，说明所谓政府雇员工资不应超过熟练工人是有根据的，即便是发达国家公务员的福利标准，也均在社会中等水平。而公务员依年资晋级，另有绩效工资，并非前文所说的“8年不晋级工资分文不长”。我们现今讨论的公务员加薪，指的是薪金标准低，8年未调整，笔者认为其年资标准可略高于熟练工人，但不能超出太多，且相应提高绩效工资。

李克强总理上任第一次对媒体谈施政方针，就表示政府财政不乐观，未来财政收入再保持高增长态势已不大可能，刚性民生支出不能减，就需要大力削减政府开支，办法之一是“财政供养的人员只减不增”。因受财政收入限制，在政府财政无力支付的情况下，公务人员要提高工资标准，唯一可行之道是政府裁员，将先前用于“养冗”的钱转移到勤恳工作的公务员身上，对此老百姓也会乐观其成，赞同用“高薪养廉”“足薪阻贪”建立合理有效的公务员薪酬激励机制。

政府裁员是“老大难”，但其裁减空间，我认为大得很。2011年12月国家地震局自行公布的一年经费细则曾引发社会热议，人们发现其经费仅千分之一用于地震预报业务，其余绝大部分用于“行政运行”“内部管理”“发放工资”“购房补贴”“住房公积金”等。而地震局除中央外，全国各省市县都普遍设置，连从未发生过地震的我老家江南某县也有。同类政府单位还有很多，对此《珠江晚报》评论说，不少部门的公共经费支出很多实际上用于“养人”。这样的“人”难道要永远“养”下去，不应裁撤吗？

反腐除冗任务艰巨，裁减人头是“老大难”，但只减机构不减人，行政改革就不彻底，国家治理体系和治理能力的现代化就难以达成。因此，政府上下要痛下决心，自己拿起手术刀割除部门利益藩篱和冗官这些痼疾。

推动新一轮“干部下海潮”

所谓深化改革，既要触动“大老虎”，也要触动“老大难”。要啃硬骨头打破这个改革难题，否则，就不叫深化改革，而是浅尝辄止。

从官员角度看，面对改革大潮，既然“官不聊生”，工资达不到预期，何不另找出路？官场既容不下那么多人，与其被辞退，何不主动下海经商或从事其他行业？据新华社2014年9月27日报道，在群众路线运动中，排查出党政干部在企业兼职者近8万人，清理约5.5万人。那么被清理的5万多干部，又作何处理？估计大多数人是辞掉企业兼职留在官场，因为在企业打拼更操劳，风险大，没有端“铁饭碗”稳当，如江西某副省级贪官宁愿退赃后降为科级留用也不去职。

从政府角度看，当然希望选拔留用有才智的管理者，除去冗散贪官，以高薪养廉，提升治理能力和工作效率。这不仅需要在制度上加大改革力度，还要转变观念。公务员的聘用选拔考绩制度关口要把紧，辞退机制要强化，严格岗位责任和编制管理，进一步打破干部“铁饭碗”，一个萝卜一个坑，不给冗散人员留位子。凡贪赃枉法者经查实坚决除名，无岗无事吃空饷的庸碌懒散人员给予货币补偿后清退，让他们到社会自由择业。这方面可以借鉴国企工人下岗的经验，如买断工龄，扶植其再就业，等等。对于有能力下海者也应鼓励，能人不一定老于官场，可去市场一展宏图。干部下海可以说为政府大规模裁员提供了最好出口，对此政府应行方便并给予优惠，如为下海干部设立创业基金，给予优惠贷款;同时斩断干部的隐性收入和特权，财务公开，阳光执政。

我国改革开放以来有过几次干部下海潮，成就了一批企业家，但有些人最后又回到体制内。上世纪80、90年代也曾鼓励干部下海，特别是1992年邓小平南巡后大搞市场经济，一时全民经商、干部下海如潮涌动，但彼时下海干部一般都留了后路，或带薪下海，或停薪留职，经商失败可回单位，保留退休工资公费医疗待遇等。在当前普遍认定官场不好混的情势下，会不会出现新一轮干部下海潮呢？《同舟共进》2014年8月号曾刊文分析其可能性很小，理由是官场富贵机会比市场大。对此笔者认为关键还在于改革的智慧和决心，政府完全可以出台一些新政策鼓励干部下海，当然，不能再留后路，但可给予适当优惠。

如今公务员规范越来越严，官场收紧压力越来越大。随着市场经济的快速发展，人们应抛弃“官本位”，社会精英没有必要都挤向官场，可到市场打拼创业找位置。2014年初，笔者因病住院与一位年近八十的病友聊天，他是“文革”时“支左”留在北大的那一批军宣队的团级干部，当年转业时有多种选择，但他们那批人留恋北大都不愿走，有的当了工会干部享清闲，他则转入后勤管学生食堂，负责采购。退休后颇感后悔，若当年转业回老家当地方干部可有所作为，而在北大，因只有高中文化，只好当“伙头将军”。同时，他操持食堂多年，菜式样样精通，若趁早下海，经营一个酒楼饭店，或许成为腰缠万贯的私企老板也说不定。如今只能是廉颇老矣，难言当年勇。而在中国像他这样“窝”在单位不流动，自感未能发挥才智心有不甘的干部还多得很，这说明我国的干部人事制度还太僵太死，庞大的干部队伍“窝”了很多人，也埋没了很多人才。这些当然是体制性问题，被“窝”的人到头来心有遗憾，纳税人也不满意，冗官冗费长久困扰中国无法破局。如今是该深化改革开闸放流，推动新一轮大规模干部下海了。

（作者系北京大学政府管理学院教授）