构建中国生态环境治理现代化模式

郭秀清

[摘 要]当前中国存在的严重的生态环境问题，部分原因应归结于环境治理模式的落后或滞后。在十八届三中全会提出推进国家治理能力和治理体系现代化改革的总目标下，加快生态环境治理模式的现代化建设就成为改革的一项重要内容。因此，我们应通过完善环境治理主体、合理定位主体治理职能、加强治理制度建设、解决治理进程中的突出矛盾为重点，构建起中国生态环境治理的现代化模式。

[关键词]生态环境；治理模式；现代化

[中图分类号]D616；X32 [文献标识码]A [文章编号]1674-6848（2014）05-0068-07

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标。生态环境领域治理体系和治理能力现代化是国家治理能力和治理体系的重要组成部分，加快生态环境治理模式的现代化建设对于解决我们目前面临的严峻的生态环境问题、在更高层次上实现经济社会科学发展、提升国家治理现代化水平具有极为重大的意义。

一、完善生态环境治理的多元主体

生态环境问题的多领域特性决定了其治理主体的多元性，而现代治理理论也认为多元主体共治是降低治理成本、提升治理效益的重要途径。完善生态环境治理多元主体，就是由环境管理向多元主体共同治理转变。我国现行的环境治理实际上就是政府作为唯一的主体对环境进行管理。治理较领导、管理更加平等和民主，领导、管理是指领导者高高在上管理或领导下属，而治理则意味着各种不同主体共同治理国家，更具平等性。①实践也证明，长期以来政府的环境管理效果并不尽如人意。当前严峻的生态环境问题部分原因应归结于环境治理主体的单一化，为提升环境治理成效，健全生态环境的多元治理主体就成为必然选择。

（一）政府仍然是治理的核心力量

健全多元主体共治的治理格局，并不意味着否定政府仍然是治理的核心力量。地方政府作为地方的公权机构，掌握着各类公共资源，应当为当地公共利益服务，因此，不断满足人民群众对舒适生活环境的要求，是政府应尽的义务。而良好的生态环境当属最大的公共利益，环境治理是提供环境公共利益的关键一环，所以政府对生态环境治理负有不可推卸的责任。当前我国将生态文明建设提高到了“五位一体”的战略高度，突出了生态文明建设的地位，这也从一方面体现了我国政府治理生态环境的决心。而这一职责，责无旁贷地落在了各级政府身上，所以，各级政府在生态环境的治理中是无可替代的核心力量。

（二）企业是治理的重要辅助力量

长期以来，企业并没有被认为是环境治理的主体，反而部分企业为逐私利而成为生态环境问题的制造者。但实际上，由于企业的生产经营活动一刻也离不开资源环境，因此企业有责任和义务做好活动过程的生态环境保护工作，减少或避免自身活动造成的环境“负外部性”。企业可以通过自身内部环境管理体制机制的建立、先进科学技术的采用以及节能环保设备的使用等做好生产过程中的环境保护工作，同时，也要真正服从政府的环境监管。从这个意义上说，企业是生态环境治理重要的辅助力量。近年来，随着国际社会绿色经济、绿色贸易的呼声越来越高，绿色消费观念深入人心，企业要在竞争中取胜，就必须树立自身的绿色形象，履行好社会义务，促进经济社会可持续发展。当今，越来越多的企业通过各种环保质量体系的认证，提升产品竞争力，扩大发展空间。所以，很多企业已经深入到环境治理中来，具有很高的积极性和主动性。

（三）公民是治理的基础力量

生态环境质量与公众息息相关，公众既是生态环境的保护者，也是生态环境问题的最终承受者，因此，公众必然是生态环境治理的主体。公民的积极参与及其环保意识、环保行为是影响环境治理的重要因素。由于近年来我们国家生态环境问题日益严重，公众的切身利益受到很大影响，这也从一个方面引发广大公众关注生态环境问题，积极参与生态环境治理。比如，我们熟悉的2007年厦门PX事件，表明了民众参与环境问题的热情。而几年后的2012年中国公众对环境保护关注达到高潮，最典型的事件有三起：一是在6月底，四川德阳的什邡市公众抵制在该地投资建设大型钼铜冶炼项目；二是在7月底，江苏启东的王子造纸污水管道排海项目也遭受到公众的抵制；三是在10月初，宁波镇海区的村民抵制引进PX项目。这些事例虽是部分主体仅从维护自身利益出发而参与的环境治理，但毫无疑问是随着公众环保意识的进一步增强，公众逐渐成为生态环境治理中不可忽视的基础性力量。

在政府、企业、公众三位一体的治理格局中，政府、企业和公众都是治理的主体，以平等的身份共同参与环境治理。但由于各主体职能、特点各不相同，政府仍然是环境治理的核心力量；企业作为市场主体，能够对政府治理做有力补充，是环境治理的辅助力量；而公众作为人数最多的主体，是环境治理的基础力量。他们各司其职，发挥不同的功能与作用，共同推动当前我国生态环境治理。

二、合理确立多元主体的治理职能

现代治理理论认为，治理的现代化最核心的问题是各种不同主体之间的责、权、利配置，一个现代化的国家治理体系应该是各个主体间的权利配置要公平合理，责、权、利要对称，只有权利配置公平合理，才能实现现代化所要求的“善治”。①因此，合理确立生态环境领域多元主体的治理职能，是实现环境“善治”的基础和前提。十八大以来，中央多次强调要“加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制”，这为我们合理确立各主体的治理职能提供了基本遵循。

（一）充分发挥政府的主导性作用

有人认为，完善环境治理的多元格局是在弱化政府的地位和作用，这种认识是非常不正确的。完善环境治理的多元主体，需转变政府职能，更合理地确立政府在多元共治格局下的职能和作用。在传统的政府环境管理状况下，管理成效较差，主要是因为：一是政府作为环境管理的唯一主体，大包大揽，不能充分发挥与生态环境质量密切相关的企业、团体、个人的才能和智慧；二是政府主要依靠行政手段来进行环境管理，方式过于单一，效率低下；三是地方政府基于自身经济利益考虑，疏于对企业的监督和管理；四是由于缺乏公众的参与监督，公众的环境权利和利益往往得不到保障。正是由于这些问题的存在，需要我们在新的多元治理格局中重新定位政府的职能和作用。endprint

在多元治理的格局中，政府仍然发挥主导作用，但必须以转变职能为基础。十八届三中全会指出，保护环境仍然是政府重要的职责，但履行职责的方式手段与过去大不一样。也就是政府将改变过去那种主要依靠直接的行政命令的方式进行环境管治，其作用的发挥更多的是通过各项制度政策的完善对整个社会的环境治理进行引导或监督。比如目前我们国家刚刚新修订了《环境保护法》，对企业和政府自身环境治理责任义务作了更加明确和客观的规定，用法律进行治理，实际上是政府进行生态环境治理的一大进步。当然，很多地方政府也在根据本地实际情况出台新的法律法规，作为环境治理的依据。除此之外，政府也应积极创造条件，为企业和公众参与生态环境治理提供制度平台并进行战略指导，同时协调各主体之间的关系，以达成治理主体间的对话和协作，进而推动各行动者之间的合作和集体行动。

（二）充分发挥企业生态环境治理的积极性

进行生态环境治理离不开工业企业的积极配合，因为工业企业在经济中的比重是最大的，并且已经成为最大的污染物排放源。只有企业环境保护工作做好了，整个社会生态环境治理的工作才能做好。但企业在生态环境治理中到底应当发挥什么样的作用呢？

一是从其自身内部来讲，企业应将环境保护融入企业生产经营管理的全过程之中，使环境保护成为企业的重要决策因素，目的是使企业能够在人类社会与自然环境系统中发挥积极的作用。比如：要在企业内部建立环境管理体制，要明确企业环境价值观，要根据国家和地区的相关环保法规制定和实施环境管理指标和环境管理方法，要不断推进节能降耗和清洁生产，环保的同时也为企业创造利润，等等。

二是企业作为管理的对象接受环保部门的管理。主要包括四个部分：在工业企业建设过程中的环境管理；筹划立项阶段的环保审查、环境影响评价、环境对策和防治措施的审查等；设计阶段的综合防治和环保设施设计；施工阶段的环境管理和验收。每一部分都需要企业严格执行，以确保符合各项环保法规。

（三）发挥公众在环境治理中的基础性作用

公众在环境治理中发挥作用的前提和基础是公众参与，公众参与是保护与治理环境的关键。具体来讲，公众参与在环境治理中可以发挥如下作用：一是减少环境决策失误。由于信息、知识、能力等因素的局限，政府进行环境决策时对其负面影响不可能方方面面都能预见得到，若在决策过程中有公众参与，则可大大提高决策的科学性、正确性，避免或减少失误。经公众参与的政府决策也会符合民心民意和反映实际情况，尤其是对一些和公众自身环境利益密切相关的决策，公众往往对这些问题有着直接的感受和体验，充分听取他们的意见，可最大程度实现决策的全面、正确。二是发挥监督作用。公众监督是促使企业、个人及政府履行好环境保护职责的重要渠道。公众可以监督相关企业、个人排污情况。我国地理范围广大，小规模企业为数众多且污染问题广泛存在，由于政府人员、精力有限，且不少企业环境违法、违规行为较为隐蔽，导致政府难以监管。而广大公众更容易发现和掌握企业或个人的环境违法行为，对影响人们生活的违法排污行为坚决加以制止，并通过合法渠道进行举报，形成社会力量监督。同时，公众还可以对政府用权及行政人员履职尽责情况起到监督作用。在市场经济条件下，有的环境部门会和企业进行钱权交易，放松对企业的监管，有的行政人员执法过程中有寻租行为。通过公众监督，有利于形成执法部门依法行政的良性循环机制。

三、完善生态环境治理制度建设

呵护碧水蓝天，需要最严格的制度、最严密的法治“护航”。从世界已经实现现代化的国家来看，国家治理体系现代化的标志之一就是实现国家治理的制度化、法制化、规则化与规范化。因此，科学合理的制度体系既是治理能力现代化的前提，又是现代化治理能力的产物，对于国家治理现代化具有决定性作用。中共十八届三中全会将生态文明制度列为全面深化改革的六大方面之一，并提出：“建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系。”①生态文明制度是指在全社会制定或形成的一切有利于支持、推动和保障生态文明建设的各种引导性、规范性和约束性规定和准则的总和，其表现形式有正式制度和非正式制度。因此，完善生态文明制度建设是实现生态环境治理现代化的关键环节。

（一）完善生态环境治理的法规建设

我国各项生态环境保护法律法规是进行生态环境治理的基本遵循。当前，我国在生态环境保护法规建设方面取得了较大成就，各项环境保护基本做到有法可依，同时有利于环境保护的各项经济、政治社会等制度不断完善。然而，从目前存在的严峻的生态环境问题来看，我国生态文明建设相关法律法规及制度建设仍不能适应生态文明建设及加强生态环境治理的需求，因此迫切需要完善相关法律法规和制度建设。

首先，完善生态环境治理的法制建设。我国环境法律体系已经相当庞大，存在的立法盲区并不多，现阶段的环境法制建设应侧重于对已有的法律体系进行审视与改进。这主要包括修正现行环境制度的不科学性，全面清理现行法律法规中与生态文明建设不相适应的内容，同时弥补环境立法空白。现行环境法律规范的最大不足就是不具可操作性的一般号召性规范较多，实质性的行为规范和法律责任规范较少。完善环境立法，首先应加入环境责任追究制度，加大对违法行为的处罚力度，改变环境法律规范重环境行政相对人的法律责任，轻政府环境法律责任的现状，增加追究政府环境责任的条款。这些内容，在新修订的《环境保护法》中已基本有所体现。特别是地方人大应加快出台生态文明建设的地方条例，按照建设“五位一体”总体布局要求，在生态文明建设中推动现有各种法律的生态化调整。

其次，在制度和政策方面，其要求是十分宽泛的，比如所有的经济、政治、社会制度和政策都要体现生态文明的要求，同时这种要求又是非常具体的，要落实在产业结构政策，消费政策、人口政策、土地政策、金融政策、财政政策等各项政策中。具体来说，就是要尽快构建以环境税收政策、环境收费政策、生态补偿政策、排污权交易政策、绿色信贷、保险和证券政策等为主要内容的环境经济政策群。endprint

（二）及时确立生态环境治理标准

随着生态破坏、环境污染问题的日益严重，水、空气、土壤中的污染成分越来越多且越来越复杂，为控制不断新生的各种污染物质的危害，就需要及时制定各方面的环境标准。环境标准不是通过法律条文规定人们的行为模式和法律后果，而且通过一些定量性的数据、指标、技术规范来表示行为规则的界限、调整人们的行为。我国现在的环境保护标准分为国家、地方两个级别，国家规定的环保标准是根据全国普遍污染状况修订的，包括各个行业各种污染物排放的浓度、数量“红线”等都属于环保标准。而各地方政府和环保部门可以根据本地实际情况和治理要求制定更严格、更有针对性的标准。比如，北京的环保标准发布数量多，涵盖范围广，居全国各省市前列。环保标准是国家环境政策在技术方面的具体体现，是开展环境监督管理、制定环境规划的主要依据，同时也是推动产业结构调整，促使企业加快技术进步的动力。

确立生态环境治理标准，应根据实际情况，及时纳入新的项目，同时要不断提高标准，只有这样，才能使生态环境质量不断提升，使治理真正收到成效。比如，北京市2012年制定的《城镇污水处理厂水污染物排放标准》首次提出了污染物排放限值与地表水环境质量指标接轨的概念，是目前国际上最为严格的水污染排放控制标准之一，包括pm2.5也被纳入监测范围，这就对大气环境质量的提升发挥了重要作用。

（三）强化生态环境治理运行机制建设

生态环境治理运行机制是关系到生态环境治理法规、制度如何落实以及能否有效落实的关键，所以强化生态环境治理机制建设意义重大。

一是创新市场化机制建设。利用市场机制的调节作用实施生态环境治理是一种低成本的手段，经济手段对个人和企业具有不可替代的激励作用，有利于鼓励公众协助、参与环境治理。市场化机制调节措施主要包括：污染许可证和资源配额的交易；征收污染税、原料税、产品税、资源税排污费、使用费、补偿费等；提供财政补贴、优惠贷款和环境基金，建立环境资源损害赔偿责任；实行押金—退款制度等。

二是建立健全生态补偿机制。生态补偿机制是从生态文明建设全局出发而创立的一种制度，它在综合考虑生态保护成本、发展机会成本和生态服务价值的基础上，采取财政转移支付或市场交易等方式，对生态保护者给予合理补偿，是明确界定生态保护者与受益者权利义务、使生态保护经济外部性内部化的制度安排。

三是建立生态文明建设考核评价体系。生态文明考核评价体系就是要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，这就意味着生态文明建设指挥棒的指向明确了。生态文明考核体系的设计在找准依据、明确目标后，更为重要的是营造良好的竞争环境。要规范程序、完善制度，让各地的生态文明建设在公平的考核评价下得到最大程度的发展，从而在更大程度上调动起地方政府有发展生态文明的热情积极性。

四是健全环境保护公众参与机制。公众参与环境保护的权力包括公众环境监督权、环境知情权、环境立法参与权、环境影响评价参与权、环境决策参与权和环境诉权等。为充分发挥公众在环境治理中的作用，应当完善公众参与环境决策的信息供给制度，及时公布环境信息，健全举报制度，加强社会监督。在明确环境信息公开制度的基础上规范公开的主体和内容，使公开的信息能为公众所理解并利于公众作出正确的决策。与此同时，建立政府与公众之间的信息交流平台，使政府既是信息的发布者，也是信息的接收者，并能够对公众提出的意见进行回应。

四、科学认识和处理生态环境治理现代化进程中的突出矛盾和问题

生态环境治理是一项艰巨而复杂的系统性工程，涉及经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各个领域，与经济体制改革、政治体制改革、社会体制改革、文化体制改革密切关联。进行生态环境现代化治理，必然要对这些领域进行调整和改革，而改革的过程也是一个产生新的矛盾和问题的过程。因此，我们必须科学认识和处理治理中产生的矛盾和问题，以便深化生态环境治理，推动经济社会科学发展。

（一）正确处理经济增速放缓与深化生态环境治理的矛盾

深化生态环境治理必然要求经济建设实现转型发展，而转型发展是一项庞大复杂的工程，面临着一系列矛盾和问题。当前最为突出的问题，是以生态环境治理为指向而进行的调整产业结构的改革在很大程度上造成了部分地区经济增速的下滑。比如京津冀地区的河北、天津等地，这些地区在环境治理方面出台了一系列举措，进而对一些不适宜的产业进行了调整，在调整中，曾经支撑这些地区经济快速增长的产业，比如钢铁、化工等，因为与资源生态和可持续发展的要求存在矛盾，部分行业企业面临着关、停、并、转的命运。这种调整，已极大地影响到当地工业生产活动，导致天津、河北等地经济增速明显放缓，引发当地党政干部的忧虑。

经济增速放缓，不可避免地引起地方领导的关注甚至是忧虑，因为短期内它会引发当地就业、财政、社会稳定等一系列问题。如何应对？一方面政府需做好短期经济下滑带来的一系列问题的疏导应急工作，另一方面还需要当地政府树立长远的科学发展观，真正摆脱GDP崇拜，深刻认识到深化生态环境治理是当前改革的亮点，是极其重要的，对于长期发展非常重要。尽管短期会有一个收缩性的副作用，但各地需要经历这次阵痛，才能真正实现产业转型升级，真正使经济发展走到科学发展的轨道上来，与此同时也使生态环境治理迈上一个新的台阶，站在一个新的起点上。

（二）深化生态环境治理，促进社会和谐稳定

深化生态环境治理，提升治理水平，最终受益者是广大公众。但在治理的过程中，由于受发展阶段及环境知识水平、信息等因素的限制，也会出现公众对政府环境治理项目、治理措施的不理解、不支持甚至反对，而且往往以极不理性的方式表现出来，给社会的和谐稳定造成严重威胁。当前中国环境社会领域的“邻避主义”发酵，把环境治理和社会和谐稳定问题现实地摆在了我们面前。

为了促使城市环境卫生的改善，一些大的城市建设公共设施（如生活垃圾处理等）是必需的，但在中国，却引发了“邻避主义”的泛滥和发酵。“邻避现象”大都以反对在自家门口建设“污染性设施”，如垃圾清理场、有毒废弃物处理场等。今年5月，杭州数千人抗议建垃圾焚烧厂，并发生警民冲突。6月中旬起，广州市动员上万人分批参观当地垃圾处理场，为建垃圾焚烧厂造势，预防“邻避抗争”。此前，像2007年“厦门PX项目被迫搬迁事件”等都引起很大社会争议，其中“邻避情结”不可避免地发挥着作用。

中国如何走出“邻避主义”，在深化生态环境治理中实现社会的和谐稳定？要规避“邻避主义”，一是让公众充分参与。比如，可以把工程放在网上让公众知晓，环评过程尽可能让公众全程参与，采取何种补偿措施以及补偿办法尽量多听取公众的意见。二是政府部门需要制定严格的法规，并严厉执法，舍得投资建设最好的设施，取得公民信任，并且时常向公民传授相关的环保知识，这样他们就不会盲目抵制某一项目的实施了。三是信息公开。要公开工程建设的一些技术标准，说服公众工程建设采取的技术标准对于公共健康和卫生是安全无害的。而且，按照目前的技术，垃圾焚烧厂排放的有害物质可以降到极低的程度。同时，垃圾焚烧厂区入口应以电子屏的形式实时更新显示排放数据，借此来减少居民对环境污染问题的担忧。比如，在日本，参观焚烧厂还成为小学生的必修课。眼见为实，信息公开，带来的并不是忧虑，而是放心。

（三）化解深化生态环境治理与科技创新需求不足的矛盾

如何有效而大量地减少各种环境污染，是我们当前深化生态环境治理必须面对的现实问题。其实，环境污染、资源浪费是一种技术落后的表现，也是管理落后的表现，如果把我们的管理提上去，把技术提上去，就可以大幅度提升治理的效果和水平。

在现阶段，科技创新的不足成为制约生态环境治理的重大制约因素。我们一些关系国计民生的重大产业，要根据生态环保的要求实现产业升级转型，要实行清洁生产，而技术创新成为清洁生产的关键。比如，我们通常讲的钢铁产业，要实现清洁生产，关键在于高效低成本污染物排放控制技术、降低碳排放的技术、pm2.5的监测、回收技术等。而环境保护部发布的《清洁空气研究计划》，也是为有效实施《大气污染防治行动计划》提供全面的技术支撑。

科学技术是第一生产力。在生态环境建设中，应该格外重视提供多方面的技术保障，通过建立多元化的环境科技投入机制，加强创新型环保科技队伍建设，完善有利于激励自主创新的奖励制度等，更好地发挥科技创新在环境保护中的作用。当科技创新成为主导时，环境建设就能再上新台阶。

责任编辑：胡颖峰endprint