普及和改善儿童早期保育与教育

译/池瑾+殷惠娟

亚太地区全民教育的第一个目标为“普及和改善儿童早期保育与教育，尤其是针对最脆弱的和处境最不利的儿童群体”。《亚太地区全民教育目标一之十年回顾：普及和改善儿童早期保育与教育》（Asia-Pacific End of Decade Notes on Education for All Goal 1：Expanding and Improving Early Childhood Care and Education）发现，普及和改善学前儿童的保育与教育是实现亚太地区全民教育目标过程中最紧迫的环节。本文简要回顾了十年来亚太地区全民教育目标一的进展状况、主要挑战及其发展策略，旨在为推进教育公平、提高儿童早期保育与教育资源的可及性与服务质量、改善儿童的健康状况和教育状况提供借鉴。

一、主要目标

“儿童早期保育与教育”是指一系列用于维持和促进8周岁以下儿童全面发展的过程和机制。实际上，早在“全民教育”提出之初，儿童早期保育和教育就是其题中之义。1990年，世界全民教育大会倡导“扩大幼儿的保育和发展活动，尤其是贫困儿童、处境不利儿童和残疾儿童”。2000年，《达喀尔行动纲领》推动了全球全民教育的发展。2010年，国际社会首次提出幼儿保育和教育关乎国家的核心竞争力与未来。

和全民教育的其他五项目标不同，亚太地区全民教育目标一具有自身的复杂性和很强的跨部门性，尤其是缺乏量化目标，使得原则性的指导意见不利于对其进行监测和评估。但是，《达喀尔行动纲领》中关于亚太地区全民教育目标一的相关说明也可以为各国提供一些方向性的指导：第一，“扩大”一词表明，儿童接受教育服务的机会、数量和种类的增加，以及所有儿童早期保育与教育资源可及性的增加;第二，“综合改善儿童早期保育与教育”指改善已有的和新的项目与服务的质量;第三，“尤其是针对最脆弱的和处境最不利的儿童群体”指向教育公平问题，确保所有儿童尤其是处境不利的儿童得到充分的重视。

二、进展状况

经过十年的不懈努力，亚太地区在促进儿童早期全面保育和教育发展与服务方面取得了前所未有的进展。多个国家陆续制定了国家层面跨部门的政策、法律和指导框架，并实施了各种创新性发展策略，增加了儿童早期保育和教育资源的可及性，提高了教育和服务质量，有效改善了儿童的健康、营养、教育等状况。

（一）婴幼儿相关政策、法律日益完善

东亚和太平洋地区以及南亚和西亚地区的一些国家，在制定和实施国家层面多个部门的政策法律方面取得了显著进展。例如，马来西亚颁布的《国家教育法》将学前教育纳入教育系统，并实施了《托幼中心法》，以确保儿童早期保育与教育项目的质量;柬埔寨制定了国家行动计划，成立了保育与发展技术委员会，涉及15个相关的实施部门;文莱将幼儿教育列为优先投资项目，教育部成立了专门的部门，重点关注3～6岁儿童群体;菲律宾实行五年学前（幼儿园）义务教育;马尔代夫自1995年起，把儿童早期保育与发展纳入了国家发展规划和教育部门总体规划。当前，亚太地区很多国家仍在致力于制定和完善相关政策、指导方针和框架，关注最脆弱、处境最不利儿童群体的保育和教育需求。

（二）儿童获得早期保育和教育的机会逐步增加

由于儿童早期保育和教育具有巨大的经济和社会价值，世界各国愈发重视与儿童早期保育和教育相关的诸多问题，亚太地区越来越多的儿童也因此有了更多的接触、参与儿童早期保育和教育项目的机会，有效降低了5岁以下儿童的死亡率，提高了学前教育的毛入学率。过去的十年间，亚太地区5岁以下儿童的死亡率基本得到了有效控制。这与母婴健康服务的改善、孕期教育和疫苗接种的大范围开展、营养补充计划的广泛实施等因素密不可分。其中，东亚和太平洋地区在免疫工作方面取得了令人瞩目的成就，麻疹死亡率急剧下降，而以前未得到充分重视的新生儿破伤风流行病现在也已经被控制在7个国家之内。

与此同时，整个亚太地区的学前教育毛入学率呈上升趋势。相关数据表明，亚太地区的学前教育毛入学率在大多数国家都有所提高（见图1），尤其是至少从三个参考周期的可使用数据来看，南亚印度和西亚伊朗这两个国家的增长最迅速（见图2）。大部分亚太国家的学前教育逐步接近实现性别均等（见图3），而伊朗、新西兰、蒙古等国的女童接受学前教育的比例更高。

三、困难与挑战

亚太地区全民教育目标一具有自身的复杂性和很强的跨部门性。在亚太地区，普遍存在着跨部门协作机制不完善、资金投入不足、缺乏综合的婴幼儿保教服务、标准和质量参差不齐、父母早期教育意识淡薄等问题，处境不利儿童仍然难以获得优质的保育和教育服务。

（一）儿童早期保育教育及社会公平问题

基于贫富悬殊、性别和语言不同的社会现实，保障处境不利儿童获得平等的教育机会成为亚太地区婴幼儿教育和发展问题面临的主要挑战。亚太多个国家关于贫困儿童的研究一致表明，富裕家庭的儿童比贫困家庭的儿童拥有更多接受早期保育和教育的机会。性别不平等问题隐藏在性别角色和文化期待中，幼儿教育内容和过程的性别偏见可能会贯穿人的一生。在早期学习中加入儿童母语（如少数民族语言）的使用、开展国家官方语言与儿童母语的双语教育将有助于解决当地乃至全球所面临的挑战。但是，亚太地区的一些国家仍在继续使用国家语言或官方语言作为授课语言。这些社会不平等因素尤其不利于农村地区、偏远山区、少数民族聚集区等处境不利儿童接受早期教育。

（二）缺乏综合的保教服务及部门协作

在将儿童早期保育与教育纳入国家整体规划的过程中，儿童早期保育与教育政策和项目的协调实施、资金筹措问题仍然是区域对话中的主要议题。由于婴幼儿本身所具有的特殊性和复杂性，教育、卫生、妇女、儿童事务等多部门分别负责不同的内容，这也容易导致实际操作过程中的协作难题，如部门之间缺乏核心机构或负责人的统一协调、不同部门的精力过于分散等。此外，由于提供婴幼儿教育和服务的主体和资金来源多元化，亚太地区很多国家都很难准确计算出本国对于婴幼儿的资金投入总额。总体而言，和其他教育阶段相比，儿童早期保育与教育的公共资金投入严重不足，这也就导致了与婴幼儿相关的很多政策无法得到有效的落实。

（三）标准和质量参差不齐

亚太地区国家关于儿童早期保育与教育的定义不同，反映出各国对于儿童早期保育与教育的内容和范围的理解各不相同，这也就决定了各国为该群体所提供的教育和服务的侧重点不同。实际上，儿童早期保育与教育针对的是0～8岁的儿童群体，但是很多国家容易忽略3岁以下的儿童群体，认为3岁以下的儿童群体的保育与教育是父母、私营部门和非政府组织的责任。此外，在高质量的儿童早期保育与教育项目中，“保育”的内涵包括健康、营养、卫生、情感、保护、安全、社会心理支持;“教育”则包括提供机会促进儿童学习，对儿童获取知识、技能和价值观念的过程加以指导，进行“幼小衔接”的过渡等内容。因此，有必要首先在儿童早期保育与教育的内涵和范围方面达成一致。

亚太地区各国在对待“标准”和“质量”的定义方面亟待继续讨论和协商。当前，关于“质量”的定义还是以西方为基准，未能体现种族的复杂性、文化的多样性等实际情况，基于地区和国家层面上的定义、监测和评估有待进一步统一和明确。

教育质量方面的问题，与缺少受过专门培训的教师和缺乏对教师培训标准的明确界定密切相关。很多国家的儿童保育与教育机构仍然以说教和知识灌输的方式进行授课，缺少基于游戏的探索性活动，缺乏与幼儿高质量的互动。此外，男女教师比例失衡，并且男性教师的角色和模范作用缺乏，也不利于儿童健康和全面发展。

（四）贫困和父母意识淡薄是导致差距的关键因素

值得注意的是，近年来阻碍儿童获得全面的早期保育和教育服务的主要原因已有所变化。家长的教育水平和家庭贫困情况的影响超过了人们以往所认为的居住在农村、性别（女童）等因素的影响。

孕期教育被认为是降低儿童死亡率的一个重要因素。发育程度是分析儿童能否健康发展的指标之一。良好的营养可以对儿童发展产生积极的作用，这些指标与家长的意识、家庭环境、家庭教育密切相关。国家层面的数据往往无法全面反映父母的早期教育意识和教育行为，以及贫困儿童保育和教育的真实情况。

四、优先领域与发展策略

为改善早期教育质量及其可及性，亚太地区的很多国家通过政策制定、跨部门协调、能力建设、公私合作等行动，以灵活多样的方式，在幼教机构、家庭和社区中开展综合的保育与教育活动。

（一）政策制定与倡导

亚太地区早期教育与保育迫切需要解决的一个问题是，充分考虑农村和城市之间、特权阶层和弱势群体之间、不同省份或地区之间的差距，加强收集和使用分类的、国家层面的数据，并细化已有的相关指标，制定有据可依的政策和法律。其中，相关指标包括身体健康及行为发展、社交及情感发展、道德及精神发展、认知和一般性知识能力、语言发展、艺术和创造力、学习的途径等多个方面。

将儿童早期保育与教育的指标纳入更高层次教育的报告中。例如，可在儿童早期有关入学准备项目的报告、从学前过渡到小学阶段的数据之中纳入儿童早期保育与教育的相关内容。对数据进行分类，确保将本土少数民族群体的儿童、民族语言社区的儿童、残疾儿童、遇到紧急状况的儿童、农村和边远地区的儿童、处于冲突或冲突后状况的儿童纳入研究范畴。例如，尼泊尔教育部门对偏远地区儿童获得早期保育和教育的机会进行专项调查，确定了最需要服务的目标群体，加深了对捐赠群体的认识，为目标群体提供了更多的资源。此外，在政策文献、指南和框架中，应清晰、明确地阐述关于0～3 岁儿童早期发展所面临的具体问题。

（二）综合的早期发展与跨部门协作机制

明确政府责任，各部门之间建立权责清晰的合作机制是亚太地区发展早期保育和教育需要优先考虑的问题。政府必须保证早期保育和教育在质量和机会上的公平和公正，同时提供可靠的资金和资源，大力支持早期保育和教育的发展。为了能更有效地满足当地需求，亚太地区很多国家将儿童早期保育与教育的管理权力下放到省、市或更基层的政府部门，同时采取多个部门分摊职责的方式进行管理。但是，权力下放和分摊职责存在着一定的风险，可能会造成角色和责任不明确的问题，从而影响政府履行其责任和承诺。

因此，需要建立统筹管理和协作机制，针对管理、监督及评估过程中的职责划分进行正式的、全面的安排和指导。例如，各核心机构和参与者签订正式的书面协议，制定清晰的工作计划和方向;不仅要开展联合项目，还须开展联合监管和评估活动;通过电子邮件平台和定期电话交流，促进来自不同部门、不同部委的工作人员互利共赢;确保主要、核心部门或部委与包括教育、健康与营养、妇女与儿童事务、儿童福利与社会福利以及保护等在内的其他部门之间的密切联系;确保国家性协作机制中包含来自基层行政单位的代表、儿童父母和其他家庭成员。

（三）增加资金投入和成本预算

亚太地区第三个迫切需要解决的问题是实施切实可行的成本（包括成本效益分析）和财政规划措施，提高项目的成效。其中，尤其需要认真考虑以下四个方面：应当倡导的服务交付模式类型;提出的目标及结果;可利用的资源以及所需要的资源;提供这些资源所需的经济成本。

近来，斯里兰卡实施了瓶颈分析的边际预算，包括为克服项目的瓶颈和系统性的缺陷对增长的成本和效益进行评估。在教育部的支持下，救助儿童会项目也发起了对儿童早期保育与教育项目的成本效益分析。这种分析有利于确保其所提出的扩展模式经济有效并具有可持续性。此外，为扩大资金渠道，各国灵活采取各种举措，如蒙古国和老挝的“全民教育快车道倡议”（EFA Fast Track Initiative）、中国香港的“学前教育学券计划”。但是，如何利用儿童早期保育和教育项目减少不平等现象、提高初级服务水平、减少边缘化儿童群体，仍然是亚太地区各国政府面临的一大挑战，这也显现出各部门和机构开展协作时所存在的鸿沟。

（四）改进标准与加强培训

完善相关标准，对儿童早期保育与教育服务和项目进行有效的监管和评估，提高教育服务和项目的质量，也是亚太地区需要着力解决的难点。婴幼儿时期的儿童发展迅速，同时这一时期又是其最脆弱的阶段，极易受到外界的伤害，尤其是各种风险（如毒品、暴力、艾滋病等）所带来的负面影响往往会造成无法挽回的后果。在区域层面上，主要采用的是以影响为导向的评估方式（基于预期的儿童发展成果），缺乏以过程为导向的、具有创新性的评估机制（对基层的研究与调查）。

因此，需要基于本土实践和文化模式，深刻理解本土情境下的儿童早期保育与教育项目和服务质量问题。在儿童发展的一般性框架下，根据各地情况制定并执行儿童早期保育与教育相关标准，包括课程、教师素质和培训等。此外，对教师的资格标准和培训也引起了亚太各国的重视，亚太国家提出需要重新思考教育培训的内容，尤其加强对男性教师的培养和培训。实现西方的课堂规模标准的任务尤其艰巨，需要创造性地解决质量问题。

具体而言，亚太地区可优先考虑以下策略：一是确立或执行儿童早期保育与教育相关标准;二是规范和管理基于实证的、有意义的教师资格认证;三是创建新形式，通过媒体、广播节目等为抚养者提供培训;四是确立与文化相关的、寓教于乐的、适龄的课程指导方针，为幼儿玩耍提供安全的、本地的、低成本的资源并激发他们的学习兴趣;五是考虑虚拟网络教学并提高信息与通信技术的使用;六是在职前和在职培训中引入有经验的研究人员和专业从业者，对其进行专门的指导和监管;七是为儿童早期保育与教育中的保育工作者和教师提供激励措施和技能训练，尤其是对处于边远和农村地区、冲突中或冲突后、紧急状况的相关人员。

（五）以家庭为基础的早期保育与教育

家庭和社区的全面参与和干预对学前儿童的保育与教育至关重要。家长的参与是提高儿童尤其是3岁以下幼儿保育水平的关键。为此，多个国家开设家长课程、增加以家庭和社区为基础的培训和项目，充分利用社区资源，激发家长和社区参与儿童早期保育与教育的热情。根植于家庭和社区，是高质量的早期儿童发展项目的特征之一。在提升质量方面，新加坡提出了学前认证框架;哈萨克斯坦、马来西亚、缅甸和越南开展了以母语为基础的多语言儿童早期保育和教育项目;柬埔寨开展了以家庭为基础的项目;泰国开展了针对“基于大脑”的学习和“读书开端计划”的研究，并推动了国内儿童和家长的读书活动;菲律宾将儿童的父亲纳入儿童早期保育和教育项目之中。家长和家庭成为儿童早期综合发展的基础。

因此，亚太各国需合理分配财政资源，增加以家庭为基础的、在家进行的儿童早期保育与教育项目，包括与家长一起，共同丰富针对母语教学的资源和材料，邀请家长代表参加国家的协商会议，尤其是制定儿童早期保育与教育质量的标准。

（六）保护处境不利儿童群体

为保护最易受伤害的、处境最不利的儿童群体，亚太地区主要使用低成本、安全、符合本地实际情况的教学资料，利用现有的、由技术专家指导的本地资源，发挥当地的人才和资源优势。广泛动员社区工作人员、儿童家长以及其他家庭成员的参与。通过行政管理策略，开展短期暑假学习计划，为新生入学做准备，实现儿童从早期保育和教育阶段到小学教育阶段的顺利过渡。鼓励并支持寓教于乐的教学法，反对死板的教学法。

此外，亚太地区重视各民族语言和原住民群体中的语言不平等问题，强调充分利用儿童的母语、所在地的文化和经验，提供双语或多语言教育。由于儿童自发进行语言学习的潜力不可估量，所以要增加基于母语的儿童早期保育与教育项目，吸引儿童和家庭的参与，解决因语言不平等问题造成的机会不均等和质量参差不齐的问题。

五、对中国学前教育的启示

学前教育在中国已经成为政府重视、社会关心的教育热点问题之一。但是，学前教育仍然是当前中国教育体系中最薄弱的环节，有必要积极借鉴其他国家的有益探索和成功经验，促进中国学前教育的改革和长足发展。

（一）加强政策制定，提升学前教育的战略地位

在中国，除了一些指导性文件，政府尚未能制定专门的、较为完备的学前教育政策，存在政府责任缺位、资金缺乏、城乡发展不平衡、监管不力等问题，需要通过制定政策进一步明确学前教育的基本性质、政府的职责、教师的身份和待遇，以及教师、儿童和家长在学前教育中的基本权利与义务。

（二）明确政府职责，统筹多部门合作

亚太地区各国普遍重视跨部门协作，一些国家已经初步形成了国家层面的协调机制。例如，泰国建立了国家儿童早期和发展中心（National Centre on Early Childhood and Development），联合五大部委为婴幼儿发展项目提供相关的政策支持、监督和协调，开展“读书开端计划”，鼓励家庭和社区参与，满足儿童的发展需求。中国可以借鉴其有益的经验，基于具体国情和行政管理体制，成立一个强有力的、专门负责学前教育的机构，形成集营养、健康、保护、保育和教育于一体的工作计划，有效协调各地区、各部门之间的关系，保证分工合作的高效开展。

（三）调整投入与分配，完善体制机制

中国政府需要加大对学前教育的公共财政投入力度，明确规定在中央和地方各级财政性教育预算中单项列支学前教育投入，建立以公共财政为支撑的学前教育投入保障机制、政府和家长共同承担的成本分担机制。贫困农村和少数民族地区学前教育发展以政府投入为主。同时，改善公共财政支出结构，建立公平的投入分配体制。公私领域的合作已经成为亚太地区讨论的关键问题。私有领域的参与和合作也是必不可少的。在一些国家，学前教育已经得到了私有机构的支持与帮助。由此，政府可以加强与私立部门的协调与合作，广泛动员与利用社会各方面力量，促进民办幼儿保教机构整体水平的提高。

（四）改善教育公平，优先关照处境不利儿童

国际经验表明，学前教育政策应该适合所有儿童，但在资源有限的情况下，首先要强调将公共资源给予处境最不利的儿童。基于此，准确、可靠的分类数据可以为确定处境不利群体的特征、制定有针对性的干预措施和政策提供依据。中国可以借鉴其经验，开展分类数据的收集，为制定政策和项目规划提供依据。同时，中国也需要加大对农村、偏远、少数民族和贫困地区学前教育的支持力度，确保农村足够数量的幼儿园、较为完善的基础设施、合格稳定的师资队伍。在少数民族地区，实施使用汉语和民族语言的双语教育，重视少数民族儿童的本民族语言、文化传统和经验，并充分调动家庭和社区的积极性。

（五）制定和完善标准，监测评估质量

在联合国儿童基金会的技术和经费支持下，包括中国、柬埔寨、缅甸等在内的一些东亚和太平洋地区的国家积极参与制定“早期学习与发展标准”。中国需要进一步完善对相关标准的认识和实施，逐步将3岁以下儿童纳入考虑范畴，指导和提升家长、教师和保育人员的实践。同时，在本土实践和教育监测的基础上，可以通过国际和地区层面的协商，就“标准”和“质量”的定义和本质达成一致，开展对学前教育领域的评估工作。此外，当前还需要规范学前教育阶段教师和保育人员的从业标准，增加教师培训。由于学前教育阶段的男女教师比例已经明显失衡，特别要为男教师营造培养和培训的机会。重视培训的有效性，增强教师与幼儿之间进行高质量互动的能力。

（六）动员家庭和社区，形成学前教育合力

世界各国愈发重视促进儿童早期保育与教育机构（托儿所、幼儿园等）、家庭、社区之间的密切合作。亚太地区的49个国家中，包括澳大利亚、孟加拉国、柬埔寨等在内的9个国家均在国家政策中明确加入以家庭为基础的儿童早期保育与教育项目。中国应积极探索学前教育领域的家园共育和社区参与的有效模式，注重家园共育，邀请家长参与机构规划、课程建设和评价，同时寻求广泛的社会支持，充分利用社区资源，形成教育合力。

全民教育行动开展以来，亚太地区国家为促进学前儿童，尤其是处境最不利儿童群体的早期保育和教育提供了值得借鉴的成功经验。发展的关键在于推进全民教育的政治意愿并调动资源形成合力。由此，制定以证据为基础的政策，并通过各部门开展综合的早期保育和教育，制定标准，加强能力建设，推进公平，提升质量，与家庭和社区形成合力，获得全社会的共同参与，使儿童权利得到保护，使儿童的认知、情感、社会性以及身体的全部潜能和价值得以实现。

编辑 朱婷婷 郭伟