数据集中背景下人民银行事后监督转型研究

张南

摘要：随着人民银行会计核算系统的持续改进和发展，会计核算由原来以县级支行为独立核算单位的分散核算模式，逐步向管理层级更高、管理半径更短的集中核算模式转变。会计核算方式的重大变化，对事后监督工作机制、理念、方法、手段带来越来越广泛而深刻的影响。在会计集中核算背景下，事后监督工作如何突破管理体制障碍，创新监督理念，尽快构建适应风险防控要求的事后监督工作机制，实现事后监督工作转型，已成为中央银行核算数据集中模式下事后监督部门面临的首要任务。

关键词：数据集中；银行事后监督；转型

中图分类号：F830.49 文献标识码：A

文章编号：1005-913X（2014）12-0181-02

一、中央银行核算数据集中模式及事后监督工作发展历程

人民银行会计核算方式主要经历以下几个发展阶段：一是1995年之前，采用的是手工核算方式。二是1995-2002年步入电算化时代，推广应用中央银行会计核算系统（单机版），以县级支行为一个独立核算单位对央行会计业务进行处理和反映。在这两个阶段，并没有当前意义上的事后监督，对于会计核算风险的控制主要依赖岗位分工制约和复核岗位的复核。三是2002年-2005年初步进入集中核算阶段，央行推广应用了会计核算“四集中”系统，作为会计集中核算的一个尝试和过渡。四是2005-2013年，中央银行会计集中核算系统（ABS）全面推广运行，建立起以地市中支机构为独立核算单位的核算体制，标志着央行会计集中核算管理体制的正式建立，同时单独设立事后监督部门，对会计核算业务进行全面复审和检验。五是随着2012-2013年国库会计数据集中系统（TCBS）和会计核算数据集中系统（ACS）的上线运行，人民银行会计、国库和货币发行三个核算部门均已建立全国层次数据集中的核算方式，标志着会计核算体制改革进入到一个新阶段。会计核算方式发展日渐呈现出两个显著特点：一是会计核算信息化建设进程加快，系统设计与推广应用、完善周期缩短，人民银行账务核算、资金结算及信息反映的质量和效率不断提高。二是会计核算逐步向核算数据纵向全国集中，横向趋于整合的集中化、扁平化核算管理模式发展。随着我国经济金融和信息技术高速发展，数据集中化、管理扁平化和经营集约化成为银行业会计核算模式发展的必然趋势。

适应会计核算方式变革背景下核算风险控制的需要，央行设立了事后监督部门，实现对央行各类会计核算业务的及时、连续、全面监督，在规范业务操作、提高会计核算质量和防范资金风险上发挥了积极作用。随着ACS、TCBS上线，人民银行会计数据全国集中步伐明显加快，会计核算自动化、信息化程度不断提高，前台业务处理流程不断优化，对一线会计操作人员要求相应弱化。同时，核算风险呈现出新的特点，如业务风险集中、系统风险层级提高、影响范围扩大等，监督职责由业务后台逐步向操作前台扩展与延伸，风险监督要求提高，人民银行事后监督工作的必要性和重要性更加突出。

二、数据集中背景下事后监督工作急需解决的问题

（一）事后监督分散管理体制与核算集中管理的制度性矛盾日益突出

由于事后监督不实行垂直管理，总行未能针对ACS、TCBS系统上线后业务监督流程、方法、重点等发生的重大变化，及时出台相应的事后监督工作专项管理制度。全国多数分行的事后监督部门缺乏横向沟通交流，纵向反馈渠道也不通畅，尤其缺乏直达总行层面的信息反馈渠道，配套制度完善、监督系统建设等缺乏统一规划，监督工作存在较大的随意性和局限性，难以形成系统监督合力。受同级监督的影响，多数监督人员发现的差错以前台核算部门自查差错的形式暴露，部分核算部门对监督发现的差错整改并未深入分析原因。对监督过程中存在的异议或分歧，上级业务主管部门也难以做到从监督角度出发指导解决问题，监督的独立性和权威性难以保证。

（二）配套制度建设严重滞后，缺少有力的政策引导

ACS、TCBS系统的上线运行使会计核算方法、业务流程和风险表现形式发生了较大变化，会计核算数据集中层级的提高和核算电子化的发展，使核算部门工作量和工作流程相对简化，部分业务流程和风险防控重点相应转移到后台监督部门。一是新系统运行初期，不论是总行还是各地核算、监督部门配套的内控管理制度和机制尚不完善，不能完全涵盖业务细节性问题和新情况的处理。二是总行相关制度中关于事后监督规定较少，缺乏可操作性。而各级事后监督中心自行制定相关制度、办法和操作规程，制度权威性不及总行，在制定过程中一定程度上受到核算部门的制约，导致各地对于监督做法及监督结果处理等规定存在差异，做法不一、标准不一，不利于全国事后监督工作的统一开展和整体会计核算质量的提升。三是《中国人民银行会计核算监督办法》规定，“会计核算监督工作接受上级行会计财务部门牵头支付结算、国库、货币金银等部门的业务指导”。被监督部门对监督部门存在的业务指导关系，使监督部门独立开展工作受到限制。监督部门在遇到业务问题需要请示“被监督部门”，工作关系难以理顺。基层央行事后监督工作的开展缺乏有力的政策引导，监督工作较为被动。

（三）监督理念仍较滞后，尚未形成以风控为导向的监督机制

目前事后监督实行全面复核基础上的重点监督，即对营业、国库、货币金银等前台核算部门的全部会计业务逐一复核，重点检查资金清算、重要事项等风险环节。但在操作中对具体风险点定位缺乏制度性指导，对风险程度评估也缺乏明确标准，难以对核算风险进行充分覆盖。事后监督仍以合规监督为主，向风险监督转型的目标远未实现。事后监督人员主要精力集中于凭证要素的复核和审验，透过数据深入分析、掌控业务风险的能力相对不足。ACS监督子系统对会计核算的监督以比对为主要手段，体现的仍是复核理念；国库和发行业务监督仍以手工监督为主，监督的主观性、随意性较大。事后监督缺乏对前台风险实施控制的有效手段，监督效力发挥的局限性较大，难以建立动态的良性监督机制。

（四）监督手段和系统建设的支撑作用仍有待加强

目前事后监督主要采取在监督系统中录入凭证重点要素，与业务核算系统提供的账务数据进行比对的手段。监督人员为保证凭证的真实性必须对影像信息与原始资料逐一核对，这种计算机监督和人工监督相结合的方式，工作量大、效率较低、重点不突出。目前ACS整体系统建设仍处于试运行状态，各项系统功能仍处于不断完善的过程，与货币金银系统、货币信贷系统等外部系统预留了连接接口，尚未实现连接；综合前置系统尚处于少数金融机构试点运行阶段。ACS业务监督子系统部分操作设置仍不正确尚未修正，部分功能缺失影响监督质量，部分已经实现的功能设计中仍存在改进的空间。山东辖区初步推广了自行开发的单机版货币发行监督系统，但系统未实现与核算系统直联，仍采用业务录入、核对的方式监督。TCBS没有配套事后监督系统设计，国库监督系统暂时缺位，恢复到完全手工监督，监督手段远远滞后于核算业务发展，不能够适应日益增加的风险型监督工作的要求，监督效率和监督质量难以保证。

（五）事后监督队伍建设滞后，干部队伍整体素质有待进一步提升

随着ACS、TCBS数据集中和核算方式的变革，对监督人员的素质提出了更高的要求。实时监督、暂收暂付款项、退库、更正等易发生风险的核算业务监督，需要监督人员依据职业素质、对新业务的掌握程度及工作经验进行判断。要求监督人员由操作型向复合型人才转变，需要具备较高的理论水平和较强的业务处理能力，能够发现内部控制的薄弱环节和控制业务流程，能从海量的信息中快速、准确地甄选出有利于领导层决策的信息，具备对下级行监督业务检查、辅导的能力等新要求，而目前监督人员中高学历的复合型人才明显短缺，干部队伍活力不足，缺乏对事后监督工作的正确认识，工作积极主动性不高，不能适应数据集中、业务电子化进程和新业务衍生的要求。

三、适应中央银行核算数据集中模式的事后监督工作机制转型的意见和建议

（一）适应形势，尽快建立人民银行事后监督垂直管理体制

实行垂直管理体制，有助于上级行制定统一的事后监督操作规程，开发统一的事后监督系统，节省人力资源，实现事后监督工作标准化、信息化；有助于加强对事后监督人员的专业技能培训，切实提高事后监督人员的业务水平和履职能力；有助于建立科学合理的事后监督工作绩效考评机制，切实提高监督工作的规范性、主动性和创新性，确保监督质量。建议以此为契机，改变当前分散、同级监督模式，总分行上收监督权限，建立全国统一的监督工作模式，开展集中监督，实现全国统一的事后监督垂直管理体制，理顺人民银行事后监督管理机制。

（二）健全完善配套制度，着力提高风险监督质效

建议由总行统一制定会计、国库及货币发行业务监督操作制度，细化监督工作流程，提高监督依据的权威性，减少制度分歧，有效规范核算和监督行为。进一步提高核算业务配套监督制度时效，新业务、新系统上线后应同步出台相应监督制度，明确统一的监督标准。针对风险监督有效性不足等情况，研究制定风险监督指导性制度，提高风险监督效果。

（三）建立完善风险监督工作机制，实现重点监督、过程监督

探索建立科学合理的风险评估体系，强化风险管理。在风险评估的基础上将业务划分为一般业务和重点业务，采取不同的监督方法，加强对可疑业务和高风险业务的监督，控制和降低剩余风险。采取前瞻性措施及时调整监督重点与手段，充分利用ACS业务监督子系统包括的过程监督功能，对特定业务实现实时监督，通过预先配置重点监督业务条件，如重点业务种类、重点科目、重点核查事项、交易金额等，实现对风险类、重点类业务的100%监督。灵活运用非现场监督检查和查询监督功能，对设定的权限范围内的各节点账务处理结果采取查询、校验等方式进行非现场的核查。实现事后监督工作由现行的分散监督向集中、重点监督过渡，完善监督内容和监督方式，突出重点监督、过程监督、风险监督，增强监督工作的时效性和准确性，防范资金风险。

（四）尽快开发风险导向型监督系统，切实提高信息化水平

高度集中核算的ACS和TCBS上线为开发新的风险导向型监督系统，为变革事后监督工作手段，提高事后监督信息化水平创造了良好的契机。以信息技术为支撑，通过开发风险导向型监督系统，切实将风险导向的监督理念落实到事后监督日常工作中。建立风险评估指标体系，充分发挥风险导向理念在持续改进流程、加强定量分析方面的优势。根据会计核算的基本原理、基本方法，将营业、国库、发行等会计核算集中纳入统一的会计核算系统，统一数据标准，集中体现营业、国库、发行会计数据之间的勾稽关系，统一与事后监督系统建立接口，一方面能够节约前台核算部门的人力资源，提高营业、国库、发行等核算业务部门之间数据自动引用、比对、预警功能；另一方面也有利于事后监督岗位整合，提高监督效率。

（五）加大事后监督队伍建设力度，为事后监督工作转型奠定基础

随着核算业务的不断发展，事后监督工作在环境、技术、职能、范围等方面也会随之改变，事后监督人员应具备与新形势、新条件相适应的新知识结构和能力水平，能够对业务环节中的风险进行深度揭示和透彻分析，实现监督人员由业务复核型向风险评审型人才转变。增强监督人员综合业务素质，加大业务培训力度和质量，实现部门间业务培训同步、制度落实同步、风险防范同步。尝试建立核算与监督部门人员交流机制，使监督人员及时熟知核算业务发展变化和风险状况，提高监督针对性和有效性。培养监督人员风险识别、分析和处置能力，打造适应新核算监督模式的高素质监督团队。

参考文献：

[1] 王珏琰.央行事后监督实践与研究[N].金融时报，2013-09-30.

[2] 王珏琰.中央银行会计核算方式发展与事后监督转型研究[J].金融发展研究，2013（8）.

[责任编辑：庞 林]