整村山区农民“带着财产”变市民的探索

肖俊彦

编者按：成都市龙泉驿区大兰村整村成建制转变为市民，其引人注目之处是农民“带着财产”进城，即购买城市商品住房、社保资金及搬迁等费用，政府、村集体组织、农民均无支出，所需资金来源于以宅基地为主体的城乡建设用地增减挂钩置换产生的级差地租收益，同时，农民还继续享有农村集体土地权益。

农村居民成建制整体“农转市”将很可能是我国农民市民化的一条重要途径;农民“带着财产进城”成为市民是可能的并具有现实条件，同时，在土地产权关系、土地市场交易收益分配、占补耕地质量不平衡、进城农民集体经济组织的监管等方面也需要政策、法律做出重大调整。

一、整村山区农民转为市民

成都市龙泉驿区万兴乡大兰村位于该区龙泉山脉深处，幅员面积9.25平方公里，农地1.38万亩，农业户468户、1646人，自然条件艰苦，经济发展困难。龙泉驿区党委、政府深入进行统筹城乡改革，力图破解长期以来形成的城乡二元体制矛盾和“三农”难点问题，推进城乡一体化、城镇化进程，于2007—2010年分期将大兰村整村农民搬迁下山进城转为城市居民（以下称“农转市”）。几年的实践，实现了当地党委、政府提出的“三充分一持续”目标：

——实现了充分安居。大兰村村民的新居，分布在龙泉驿的4处商品房小区内。1646名农民免费获得人均35平方米的城市商品住房，平均每户拥有1.5套住房，实现了居住方式的转变。按目前价格，大兰村村民人均住房净资产15万元以上。

——实现了充分就业。近850名可就业劳动力中，800多人已在本地就业，就业率达95%：包括工资、集体分红、社保在内，年人均纯收入从2007年的4120元增加到2012年的1.55万元，比移民前增长了2.8倍，高于该年龙泉区农村居民人均纯收入12554元。

——实现了充分保障。投入0.7亿元为符合条件的1607人购买社会保障基金;2012年，男60岁、女50岁以上按月领取1000元以上的养老金。

——实现可持续发展。为移民无偿配置人均10平方米的商铺作为基本生活保障，并委托大兰村股份合作社统一经营、按股分红;全村农地出租年租金300万元;2008年底，大兰村成立了农民股份合作社，大兰村民以每人1.5万元现金、农村土地承包经营权（包括自留地、自留山、林权）、农村宅基地使用权入股。目前合作社拥有村民2469万股金、大兰村9.25平方公里土地、16460平方米（每个村民10平方米）的商铺，仅股金和商铺价值就超过1亿元。

享受市民待遇的大兰村村民，同时还拥有该村农村集体土地权益，可以说是“带着财产进城”的新型市民。

二、整村“农转市”的动因与背景

龙泉驿区地处成都平原东缘，面积559平方公里，2008年末常住人口60万，其中农业人口35万人，约占总人口的58%。龙泉驿区平坝地区紧临成都中心市区，交通、经济发达，是成都市正在实施的城市化主体区域。但其东部山区主要由松散的页岩组成，山体破碎，蓄不住水，6万农民面临“出行难、饮水难、就医难、上学难”等诸多难题。其中部分山区群众由于缺水干旱，靠天吃饭，收入微薄。

作为龙泉驿区最为偏远的山区村，大兰村极度干旱，村里人吃水经常靠政府用车送。2006年大旱，村里1万多亩土地颗粒无收。更为致命的是，龙泉山区滑坡塌方等灾害频发，进入汛期，该村平均降雨量最高曾达500余毫米，暴雨引发的山体滑坡、崩塌等地质灾害频发。群众生命财产饱受威胁，防灾困扰山区干部群众。当地老百姓编了个顺口溜，说大兰村“雨也难，旱也难，不雨不旱依然难”，称其为“大难村”。2007年，大兰村人均纯收入仅3600元/人左右，远低于龙泉驿区农民人均纯收入7255元的水平。

龙泉驿区曾经对东部山区实施组团帮扶工作，增加投入，但收效并不显著，难以从根本上提高农民的家庭收入和生活质量，反而造成了不少经济资源的浪费。同时，龙泉驿区也是成都（国家）经济技术开发区所在地，工商业用地十分紧张。为彻底改变农民生活与恢复自然生态、解决高新开发区建设用地，龙泉驿区委、政府抓住成都市作为国家统筹城乡配套改革试验区和2008年“5.12”地震灾后重建的机遇，在发展观念上发生了重大转变，“与其进村愚公移山，不如移民下山进城”，经过国家相关部门批准，设立“统筹城乡灾后重建富民惠民生态移民综合实验”项目，引入市场资金参与土地综合整治，对该村实施“生态移民”，“动地、动房、动人”三结合，依托城乡建设用地增减挂钩政策，激活农村土地资源价值，让山区农民分享土地级差地租红利成为城市居民，从根本上转变农民的生产生活方式，同时将宅基地整理还耕，山坡地退果还林，全面恢复自然生态，发展现代农业。

三、整村“农转市”工程的实施

龙泉驿区大兰村整村“农转市”模式有三大突出之点：一是大兰村整村农民“带着财产”进城。尽管大兰村整村农民流转了土地承包经营权、宅基地使用权、自留地（山）使用权、林地使用权，但依然保留其所有者权益，出让的只是宅基地使用权，并利用出让宅基地收入重置了较为可靠的城市生活就业基础，可以说实现了农民带着财产进入城。二是在大兰村生态移民过程中，政府、村集体组织、农民都无需资金投入，所需资金来源于以宅基地为主体的城乡建设用地增减挂钩置换的级差地租收益。三是引入公司支付前期整村农民“农转市”的费用，而后利用开发的耕地指标挂牌拍卖所得资金来获得补偿与收益。大兰村整理出宅基地363亩，通过城乡建设用地增减挂钩指标置换拍卖获得10.8亿元，其中，支付大兰村整村“农转市”费用投入4.1亿元，其余归地方政府和银河公司所有。当地政府认为，这是“政府不负债、农民不出钱、企业不亏本”共赢模式。

整村“农转市”工程的实施主要涉及4个利益主体：大兰村农民、万兴乡政府、大兰村农民股份合作社、大兰村银河富民投资有限公司。四者在其中的角色如下：

（一）大兰村农民

1、填写《“参与大兰村银河统筹城乡灾后重建生态移民富民惠民实践”入社申请书》，承诺“自愿长久放弃农村土地承包经营权（包括自留山、林权）、集体建设用地使用权（包括房屋所有权）和大兰村集体经济组织成员身份”，并以1.5万元/人及农村土地承包经营权、农村集体建设用地使用权、农村房屋产权和集体林地使用权入股大兰农民股份合作社。

2、同意成立大兰村农民股份合作社，并入股成为股东。

3、填写《入社申请书》后，即可办理手续转为龙泉驿区市民，享受市民待遇。

4、接受货币补偿。大体上，每户农户获得的拆迁费和各类补偿约8—10万元，包括：补助装修费7000元/人、搬家费200元/户、征地费（林地）6000元/亩、（草地）4000—4500元/亩，40岁以下18岁以上的男子就业费2万元/人，30岁以下18岁以上妇女就业费8000元/人，18岁以下未成年人1万元/人。

5、接受房屋补偿。每人免费35平方米城市商品住房和人均10平方米的商铺，具体由大兰村银河富民投资有限公司办理。

（二）万兴乡政府

1、万兴乡政府代管大兰村所有土地资源，受“大兰村农民股份合作社”委托与银河公司进行交易谈判，统一流转原大兰村集体土地经营权，并协调、监督整个实施过程的公开、公正，确保农民的合法权益。

2、协助区国土部门对银河公司的耕地项目工程验收并确权办证，依法征收耕地占用补偿费，确认新增耕地指标和批准异地流转，同意在土地市场拍卖交易。

3、继续对移民后的大兰村“两委”、“大兰村农民股份合作社”进行管理、监督。

（三）大兰村农民股份合作社

1、按照自愿加入的原则，全体村民入股建立，形成整村农民的集体土地产权代表和交易谈判主体。

2、与银河公司进行土地转换为耕地的指标“期货”交易，确定房屋、搬迁补助、社保缴费以及商铺资产入股等收益的交易协议。

3、移民后继续担任履约谈判主体和商铺资产、入股资金与集体土地的集体法人代表，确保集体资产保值升值，并进行分红。

（四）大兰村银河富民投资有限公司

1、由大兰村农民股份合作社、四川省银河投资股份有限公司、成都布罗森生态农业开发公司、成都市经济技术开发区建设发展有限责任公司，以1∶3∶3∶3的比例出资成立具备独立法人资格的“成都大兰村银河富民投资有限公司（以下简称“银河公司”），作为“大兰村银河城乡灾后重建富民惠民生态移民综合实验”项目运作主体。实际以四川省银河投资股份有限公司为主投资和运作。

2、银河公司投入前期资金4亿多元，按照政策标准制定补偿安置办法，对大兰村农民进行补偿安置，并操作实施整村移民进城工程。

3、银河公司统一经营原大兰村土地资源，进行生态恢复，发展现代农业与旅游业。取得土地综合整理项目主体资格，按照国家规定进行宅基地等集体建设用地整理和土地复耕。2010年4月完成宅基地复垦验收，面积363亩。

4、银河公司取得新增耕地指标的拍卖收益，用以收入支付移民和农业开发的有关投入及获取必要利润。大体上，政府按照15%年息对银河公司的投入予以回报。

四、整村“农转市”模式特点分析

（一）与农民个体分散成为城镇居民模式比较

大兰村村民拥有农村集体经济组织和城镇社区的成员双重身份，享受农村集体经济组织和城镇社区的双重福利待遇，农民除了不再拥有宅基地使用权之外，依然拥有其他土地的承包权益，实现了“带着财产进城”，是“带着土地进城”的新型市民。农民个体分散自愿成为城镇居民，需要自己负担城市住房、社保等支出，同时也应当退还承包土地与宅基地，不再是农村集体经济组织成员。

（二）与农村居民集中居住模式比较

相同之处是，农村集体经济组织、村“两委”依然存在，居民享有村集体土地所有者权益。不同之处是，在“农村居民集中居住”模式下，农村居民新的居住地点仍位于该村或乡镇范围内，农村集体经济资产基本在本行政辖区内，农民大多数还保持土地承包经营权和宅基地使用权，一般只有部分农民流转土地承包经营权;在大兰村整村“农转市”模式下，大兰村村民则彻底异地迁居成为城市居民，全体流转土地承包经营权和集体建设用地使用权，不再拥有宅基地使用权，其新成立的集体经济组织的资产不仅包括土地、货币、房产，而且还跨越城乡空间分布。

（三）与传统生态移民模式比较

传统“生态移民”工程安置地往往以农村地区为主，移民后村民保留原村集体经济组织成员身份，生产以农业为主，由财政资金补贴移民并建设新定居点，所需安置土地由政府与当地农村集体协商后以经济补偿等方式解决。而大兰村整村“农转市”模式则为市场化运作的移民安置，以宅基地使用权拍卖收益作为运作资金来源，农民则彻底“脱农”转变成身份，其生活生产方式完全市民化。

（四）与征地失地农民身份转变模式比较

政府征用农村集体土地转变为国有土地，以往对失地农民的经济补偿常常不足以支付农民生活就业重置费用，经常引发失地农民上访;农村集体经济组织的耕地被全部征用的，依法撤销该农村集体经济组织的建制，原有农业户转为非农业户。而大兰村整村“农转市”时土地未被政府征用，通过市场化运作拍卖宅基地使用权来解决农民进入城市的安置费用，经济补偿较高，同时农民还保有其它土地的所有权益，仍然是农村集体经济组织的成员。

五、启示与问题

大兰村整村“农转市”模式实现了农民成建制整体“农转市”的人口城镇化，形成了政府、企业、农民三方共赢的局面，对于我国推进城镇化的有效路径进行了大胆而有益的探索。

启示一：农村居民成建制整体“农转市”很可能是我国农民市民化的一条重要途径。主要原因有四：其一，长期以来，在我国经济社会城乡分割的“大二元”格局中，各个行政辖区之间也存在严重分割的许多“小二元”格局，最突出的是财政福利资源不能轻易被外来人口分享，外来农民工成为异地城市居民的准入条件异常苛刻，农民跨区域变为市民概率极低，这也是当前农民市民化遇到的重大障碍。农民就地成建制的市民化则恰好避开了异地市民化的“小二元”格局障碍。其二，随着我国农村土地价值的上升与城乡一体化进程的推进，已经很难再说服许多农民仅仅接受货币补偿放弃土地权益，农民需要以获得城镇居民待遇来确保失去土地的长远生计。其三，随着我国耕地越来越紧张，城市建设用地供给将越来越多地采取城乡建设用地挂钩方式，整理宅基地、集体建设用地进行置换比较现实，目前土地政策、制度走势也将逐渐允许农民分其级差地租，而成建制整体“农转市”才能够使其成为现实。其四，从管理服务的角度看，农村居民成建制整体“农转市”有利于农村土地的现代化经营与环境优化，有利于政府对农民在城市的居住、就业、就学、社保等方面的安置、管理和服务。当然，实现农民就地成建制的市民化要具备诸多条件，不能盲目进行。

启示二：农民“带着财产进城”成为市民是可能的并且具有现实条件。农民带着财产进城至少有两重含义，一是农民转为城市居民不应该是充当低收入阶层或者救济对象，而应当拥有大多数城市居民那样的财产条件;二是今后除了国家重大项目占用之外，农村集体所有的土地一般采取出租方式提供给非农用地者，农民在“农转市”后仍然享有农村集体经济包括土地流转收益在内的权益。大兰村整村“农转市”模式表明，只有整村建制“农转市”才便于农村集体经济财产（包括土地）的保有、升值、经营、分配，而农民个体分散“农转市”，显然没有力量保有农村集体资产。

大兰村整村“农转市”实践证明，土地级差地租能够成为农民变市民的主要经济保障。地处偏远山区的大兰村整理出的宅基地通过增减挂钩成为经营性建设用地置换地，实现每亩300万元收益，为整村“农转市”提供了充足的资金来源，实现了“政府不负债、农民不出钱、企业不亏本”的三赢局面。这说明，只要承认农民的土地财产属性，允许进行合法交易，农民就有了成为市民的充足资本来源，或者说，农村经济发展就具有吸引外部资本投入的内生条件。

启示三：农民市民化的成本将会越来越高，推进城镇化需要政府做出更大努力。大兰村整村“农转市”过程完整地展示了当前农民市民化所需的一次性全部成本，大体人均25万元，其中，住房8.75万元，社保4.1万元，店铺2.5万元，各种补偿补助8—10万元，全部从拍卖整理后的宅基地收入中支付。这笔支出发生在2007—2009年，其后各种费用都大幅度上升。如商品房2007年当地市场价2500元，而2010年以后上涨到每平方米4000元以上，购房费用大幅度增加。同时，社保基金缴纳金额也在大幅度上涨。当地干部估算，目前按照大兰整村“农转市”模式，安置一个农民需要一次性成本约35万元。

尽管大兰村整村“农转市”模式目前运行平稳，但仍然存在着明显未决的问题：

（一）土地产权关系问题

大兰村农民填写的入社申请书本身也有瑕疵，既承诺“双放弃”，也说是“入股”，反映出大兰村集体土地产权归属问题没有解决，还会引发一系列问题和矛盾。在座谈中，当问到原大兰村的土地所有权归谁，区乡干部认为归乡政府，农民则认为仍然归自己;当谈到最近政府要征地修公路时，农民说应该給他们补偿，区乡干部则觉得不应该。

按照有关法律规定，大兰村村民成为龙泉区的市民后，大兰村村民的承包地、宅基地就应该退给村集体经济组织。但现在面对的问题是：大兰村整村“农转市”，按说全部村民都该退还承包地、宅基地，村集体经济组织就不复存在，村民即使要退还也没有接受主体;如果大兰村村民继续拥有承包地、宅基地，于现行法律不符;如果转变为国有，归乡政府所有或代管，又没有法律依据。对此，需要在法律上做重大修改。

（二）土地市场交易收益分配问题

应当说，龙泉区党委、政府对大兰村“农转市”的经济补偿比较宽松，“让利于民”的配置取向使土地资源利用效率都得到了全面提高，农民真正获得起码应有的土地财产收益。这是很难得的。但也应当看到，在其运作过程中，农民未能完全行使处置自己土地所有者权利，拍卖土地收益中全体农民所得总计不足40%，与农民“农转市”后的生活所需不相称。一般情况下，“农转市”村民的收入水平在相当长时期会处于中下水平。即如大兰村村民，“农转市”后收入大幅度增长，2012年达到1.55万元，但与龙泉区城镇居民人均可支配收入2.4万元相比，差距十分明显。今后，国家应该规定，由于类似情况的公益性，土地收益大部分应当归“农转市”村民所有，以使他们的家底尽可能厚实，确保他们有尊严地在城市生活。

（三）占补耕地的质量不平衡问题

目前城乡建设用地占用耕地补偿实行“占一补一”的政策，座谈中基层干部对此深为担忧。“占一补一”使耕地数量平衡，没有充分考虑土地质量平衡问题。以大兰村贫瘠耕地一对一代替城区周边良田，显然很不利于确保农产品供给能力。在我国前一段时期的城镇化、工业化进程中，大量优质耕地已经被征用为非农用地，今后必须采取强硬措施提高占补平衡标准，根据土地质量等级实行占一补二或者补三。

（四）政府对进城农民集体经济组织的监管问题

大兰村整村“农转市”后，其村民居住、就业相对分散，其集体经济组织的的经济社会环境、目标、经营方式与在农村也有很大区别，怎样保障其资产增值保值、社员权利有效实现、减少返贫和维护社会稳定，是一个崭新课题。政府应指定专业部门，制定相应法规，加强指导、监督其健康有效运行。

（作者系国务院发展研究中心农村经济研究部研究员、副巡视员）