探索体制机制创新推进京津冀协同发展

崔向华+王喆

区际经济利益非均衡是京津冀协同发展面临的核心矛盾。其直接原因是区域一体化的客观要求同行政边界分割的矛盾，根本原因是地方政府的有限理性和市场的不完全性。推进京津冀协同发展，应以深化结构性改革和体制机制创新为突破口和切入点，破除行政管理、资源配置、功能布局等方面存在的体制机制障碍，探索建立市场调节与政府引导相结合、横向与纵向相结合、公平与效率兼顾的跨域治理机制，最终构建优势互补、互利共赢的区域一体化发展制度体系。此外，还应推出相关配套政策，为推进区域协同发展保驾护航。

一、京津冀区域发展现状

京津冀地域相连，经济文化联系密切，相互依存度较高，是我国参与国际竞争、建设创新型国家的重要区域，在我国改革开放和社会主义现代化建设全局中具有重要的战略地位。

从功能定位看，三地发展各有互补。北京市是政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心，第三产业发达，科研机构林立，人才高度密集，教育、科技实力拥有难以比拟的优势。天津市是北方国际航运中心、北方经济中心，先进制造业、商贸物流、金融保险等现代服务业发达。河北省作为原材料重化工基地、现代化农业基地和重要的旅游休闲度假区域，是京津高技术产业和先进制造业研发转化重要基地。

从经济社会发展水平看，三地发展还不平衡。人均GDP、财政收入、公共服务等皆存在较大区域差距，河北省内各城市之间发展不平衡现象比较突出。区域首位度虽然高，但首位城市北京对周边地区的辐射带动作用未能充分发挥，区域协同发展的格局尚未形成。

从产业结构看，北京市以第三产业为主，河北和天津以第二产业为主。2013年北京市三次产业结构为0.8∶22.3∶76.9，已进入后工业化阶段，创新是发展的主要驱动力。天津市三次产业结构为1.3∶50.6∶48.1，处于工业化中后期阶段，正向创新驱动发展的阶段过渡。河北省三次产业结构为12.4∶52.1∶35.5，处在工业化阶段，发展以投资驱动为主。

总体来看，三地发展还处于不同阶段，既有互补又有差距。因此，京津冀一体化并非一样化，而是要从更高层次、更大范围统筹布局，加强协同发展，促进合作共赢。

二、协同发展存在的体制机制障碍

与长、珠三角等地区相比，京津冀合作虽然有了一定基础，在一些领域的合作也取得了一定进展，但总体上看合作还不够紧密，效果还不够明显，发展相对缓慢。究其原因，主要是体制机制与政策领域还存在一些不利于协同发展的障碍。

（一）存在行政体制分割的共性障碍

从合作理念上看，现行分权化与政府绩效考核体制下，各地都在追求地区局部收益最大化，牺牲利益来换取合作的意愿和动力不足，市场要素受到行政壁垒的限制而流动不畅。从发展规划看，地方发展规划往往着眼于各自行政辖区内的经济规划布局，对市场经济格局下跨行政区域空间与生产力布局缺乏统筹考虑与主动落实。从合作实践来看，由于干部任免权、财政收入和政府投资分配权都由当地决定，跨省市区域性组织活动中，利益分配的冲突在所难免。

（二）缺乏区域利益分享和补偿机制

区域合作的出发点是地方政府通过合作来共享整体利益。但合作中总有优势的方和劣势的方，有些地区可能必须从某些产业、产品和市场中退出，另一些地区则可能乘机占领市场和扩大自身的优势，利益与比较优势的区域转移在所难免，这就需要合作优势方或者中央政府给予劣势方必要的平衡性补偿。目前，京津冀三地之间尚缺乏固定的、常态化的利益分享和补偿机制，大部分合作以协议、项目或一事一议的形式进行，有很大的不稳定性。

（三）缺乏制度和法制的保障

目前，京津冀区域合作制度化程度较低，在上位规划没有出台前，主要是地方政府倡导式的非制度性合作，合作因缺乏法制保障而稳定性、持续性不足，一旦领导变更容易使合作架空。

（四）缺乏一体化的决策机制

随着区域交往与交流的日益频繁，许多问题都上升到跨行政区层次，单纯依靠本地政府力量是无法解决，而目前各方合作的组织形式尚未完善，政府间合作往往采取双方或多方集体磋商的形式，没有形成正式、规范的协商谈判决策机制，也缺少一体化的配套政策措施体系，导致大量涉及实质利益问题的决策，经常由于各方分歧太大难以达成共识。

三、有关体制机制创新和政策支持的建议

京津冀区域合作存在的突出问题，归根到底还是支撑协同发展的体制机制和政策体系缺位的结果。面向未来实现京津冀协同发展，一个重要的抓手就是建立、完善和实施有效的体制机制和政策体系。

（一）改革区域协同发展的体制机制

中央政府与京津冀三地政府须在各自范围内进行有效的制度创新，通过上下互动的构建模式，打破区域合作的体制机制障碍。

1、完善对接协调机制

一是建立协商对话机制。改变目前地方政府倡导式、协商式的非制度性合作机制，借鉴欧盟谈判机制的运作方式，构建常态化、多层次的区域利益平衡、诉求表达和对话谈判机制，增强区域合作的稳定性、紧密性和硬约束。

二是强化政府对接机制。目前，国家已经成立京津冀协同发展领导小组，三地也已设立推进京津冀协同发展领导小组。下一步，需要在国家领导小组框架下，研究建立交通、产业、生态、公共服务等不同领域内有关中央部门、三地政府及职能部门之间共同参与的日常沟通、议事决策和执行协调机制，及时传达中央精神、反映地方诉求、共同研究决策、协调解决难题，促进各专项规划编制实施，制定一体化改革方案，推动专业领域协同发展工作有效对接。

三是完善区域信息交流机制。加强三地在信用体系、技术交易、空间地理、交通管理、人口管理、生态监测、应急联动等专门领域的信息共享，推进地方政策、规划、地方标准和政务信息衔接。研究建立统一的京津冀协同发展信息平台，建立科学的区域合作发展监测评价体系。

四是加强社会参与机制。尽快建立京津冀协同发展专家咨询机构，举办各种形式的协同发展论坛，为区域协同发展发展建言献策，为区域重大问题形成共识提供讨论空间。同时，充分发挥行业协会、中介组织和企业联盟的作用，形成协同发展的社会参与机制。

2、健全行政管理机制

一是推动规划融合。推进经济社会发展规划、城市建设规划、土地利用规划“三规融合”，推进三地各规划融合，开展跨地区发展规划合作编制，加强规划数据平台对接，构建三地相互衔接的协同规划体系，着力推进区域规划一张蓝图下协同工作，发挥好规划的协同引领作用。

二是加强监管合作。加大对现有行政执法部门的机构与职能整合力度，构建统一的监管执法体系，统一执法标准和流程，共同承担执法监管职责，共同开展执法行动，强化三地在市场、交通、生态、环保等重点领域的审批、监管与执法合作。

三是促进职能转变。进一步深化区域行政审批制度改革，最大限度清理、取消、下放审批事项，减少审批环节，提高审批效率，优化审批服务。通过简政放权，将政府职能聚焦于完善统一市场体系、制定统一市场规则、培育跨区域市场主体、构筑一体化的市场环境。

四是统一征信系统。逐步建立区域统一、高效、开放、共享的信用体系，完善信贷、纳税、合同履约等信用记录，完善信用约束机制和信用披露制度，建立信用奖惩的区域联动机制，提升区域市场主体的整体信用水平。

五是试点探索镇域管理模式。结合国家新型城镇化试点，扩大河北省直管县（市）改革试点和中小城市综合改革试点，在环京津地区积极培育区域性中心城市，推动首都非核心功能向外疏解，并做好人口迁移相关机制的配套完善。稳妥开展强镇扩权试点，对区域内吸纳转移人口多、经济实力强的小城镇，探索赋予同人口和经济规模相适应的管理权。

3、构建利益分配机制

研究京津冀协同发展有关领域的利益共创共享机制，对区域内跨省市的投资、产业转移、共建园区、科技成果落地、招商引资异地落户等项目，探索实施地区间的税收分享和产值分计机制。

税收分享方面，对跨省市合作项目带来的新增增值税、所得税等地方留成部分，可按一定比例在合作地区之间分成，或按一定比例投入京津冀协同区域发展有关基金。同时，建立区域税收征管合作机制和税收收入区域归属争议协商解决机制，加强跨区域税收利益分配的协调。产值分计方面，可以讲跨省市合作项目带来的地区生产总值、固定资产投资额等主要经济指标按比例分别计入参与合作的地区。

4、健全法制保障机制

一是规范和确定双方合作关系。对三地协商确定的合作事项，通过会议纪要、合作协议等形式予以明确。对区域重大发展问题，及时制定出台相关地方法规和配套政策措施。

二是清理市场壁垒。加快推进金融、土地、技术、公共资源领域的市场一体化改革，建立公平开放透明的市场规则，用法律手段禁止地方政府分割市场的行为，抓紧清理和废除地方法规和政策中妨碍区域统一市场形成和公平竞争、不利于区域合作的各种规定和办法，加快构筑统一开放、竞争有序、充满活力的区域市场体系，促进资源和要素自由流动。

5、强化生态补偿机制

一是设立区域生态补偿专项基金。在中央财政加大对京津冀生态保护建设的财政转移支付基础上，共同建立京津冀生态补偿专项基金，由中央财政和三地按一定比例出资，并按出资比例组建基金理事会，建立符合环境规律和经济规律的基金运营规则，用于补助区域水资源使用权损失、生态林业用地使用权损失、限制传统工业发展权益损失、高耗水农业发展权益损失、提高地表水环境质量标准地方经济损失、提高生态功能区域标准地方经济损失，以及生态工程管护费用和自然保护区管护等费用。京津两地应统筹集成现有用于河北的生态建设和生态补偿的各类资金和项目投资，统一纳入该基金使用。

二是建立区域横向生态补偿机制，按照生态共建、资源共享、公平发展和“谁受益、谁补偿”的原则，注重补偿的可测量性、可计价性、可追溯性、可承受性、可持续性，在资金落实、量化机制、损失与补偿评估机制、资源议价机制等方面进行相应的制度创新设计，空间范围上以京津对河北张承地区的横向生态补偿作为试点地区，分时间分地区逐步扩展，逐步建立和完善京津冀区域间横向生态补偿机制。

三是探索多元化生态补偿方式。丰富间接补偿形式，造血与输血补偿统筹协调，逐步引导生态地区居民转变生产生活方式，提升内生发展能力。如将补偿定向用于保护区农业基础设施和民生基础设施建设，支持改善当地卫生、教育、医疗等基本公共服务，为保护区当地农民提供技能培训，为当地生态型农业项目提供小额担保贷款或贷款补贴等。继续推进产业带动补偿，通过技术和项目输出、引导龙头企业投资、农超对接等方式，扶持周边生态保护区因地制宜发展农业、旅游业等生态型产业，帮助生态保护区农民增收发展。

探索水资源使（取）用权、排污权、碳排放权交易、政府生态购买等市场化生态补偿方式。建立京津冀流域水环境补偿机制，完善流域性水资源使（取）用权转让制度。在城镇污水及垃圾处理和工业园区污染治理等领域开展环境污染治理第三方治理试点，构建区域统一的排污权交易平台，实施跨界污染控制补偿机制，组织开展跨行政区域的二氧化硫、氮氧化物的排污权交易，提升区域整体减排水平。在京津碳排放权交易试点的基础上，推动将河北各地市纳入交易范围。

6、创新考核评价机制

采用“区域考核评价”的方式，即围绕区域协同发展的需要，从京津冀区域在国家经济社会发展中的贡献、区域协同发展的质量和效益、三地在区域协同发展中做出的努力、各自省市经济社会发展状况四方面进行区域性综合考核，落实过剩产能淘汰、节能降耗、帮扶联动、生态和环境保护、社会管理创新等与协同创新目标相一致的考核指标，创新和完善各级政府的考核和评价体系。

（二）创新区域协同发展的支持政策

把京津冀区域整体列为国家区域一体化发展示范区，在财税、土地、就业和社会保障等领域赋予先行先试权，允许和支持试验一些重大的、更具突破性的改革措施。

1、财税支持政策

一是改革转移支付制度。适度加强中央事权和支出责任，进一步加强中央财政资金向生态建设、水源涵养重点地区和燕山—太行山、黑龙港流域集中连片特殊困难地区的一般性转移支付力度，促进区域均衡发展。同时，参照中西部地区政策，对中央安排的城乡基础设施、水利、生态环保、社会事业、基层政权建设等公益性建设项目，逐步减少或免除京津冀区域内县及县以下配套资金。改进横向转移支付制度，逐步完善省际财政转移支付机制，增加对生态涵养区、革命老区、民族地区和贫困地区的横向转移支付。推动北京、天津、石家庄等综合实力较强城市在扶贫开发、劳务培训、产业培育、生态建设等方面给予贫困地区和生态涵养地区更多支持。

二是研究设立京津冀协同发展基金。以政府资金为主，地方政府按一定比例出资，争取中央财政转移支付以及国家政策性银行贷款，吸引社会资金参与，研究设立一系列协同发展基金，用于支持带动力强、辐射面广、导向作用明显的重大产业转移项目，事关区域长远发展的基础设施和生态环境建设项目，以及重点支持河北欠发达地区发展。如围绕京津冀区域重大产业项目落地、重点共建区域发展和重点企业培育等，设立产业投资基金;围绕城市建设、社会建设、生态建设等领域的跨区域合作，设立生态补偿基金、公共服务合作基金等。围绕取消区域内长途、漫游通话费等特定一体化项目，设立特殊补贴基金，补贴历史原因造成的相关成本费用。

三是推动增值税“扩围”试点。争取国家支持，扩大“营改增”试点区域范围和行业范围，加快京津冀区域服务业创新发展和升级换代，推动区域制造业与服务业的融合发展。

2、土地管理政策

一是实施差别化区域土地政策。争取国家支持，探索编制京津冀区域土地利用年度计划，在京津冀全域范围实行建设用地总量统一控制和建设用地增量统一配置。借鉴天津市滨海新区的做法，试行京津冀全域范围的土地利用计划指标“近期用地总量一次核定，用地指标额度集中下达，供地时序阶段调整”的管理制度。在符合规划、保护耕地的前提下，推进工业用地向园区集中，农业用地向适度规模经营发展，新增建设用地向跨区域重大项目与合作共建功能区倾斜。二是探索试行跨省域耕地占补平衡政策。京津冀区域内，北京耕地后备资源短缺，补充耕地潜力较为有限，河北省则拥有相对丰富的耕地后备资源，因而全域范围内实现耕地总量平衡较两市一省单个行政区域而言难度相对较小。应积极争取国家支持，以严格保障耕地总量和保护生态环境为前提，建立耕地占补平衡指标统一交易平台，研究通过耕地占补平衡指标的市场化交易、地方政府磋商合作、创新耕地开发激励机制等多种方式，在京津冀全域范围探索试行跨省域、数量和质量并重的耕地异地占补平衡政策。

3、公共服务政策

一是推动就业服务一体化。科学合理规划京津冀区域人口及就业布局，建立统一的公共就业服务平台，共建区域实体和网上人力资源市场，推动专业技术资格和职业资格名称对应一致、评审标准统一、资格证书互认，逐步开放三地人才优惠政策，建立有利于人才流动的人事管理、社会保险关系转移接续、公积金异地互贷等制度。

建立区域统一规范就业指导、岗位推荐、职位发布、就业扶持政策咨询等就业服务对接，促进区域劳动力规范、有序、合理地流动。加强高校毕业生就业服务合作，实现生源与需求信息共享，促进区域内生源毕业生充分就业。建立统一的职业技能培训和转移就业协作机制，强化农民工、失业和待岗人员职业技能培训，鼓励京津在河北有一定基础的地区建设农民工培训基地。建立劳动监察一体化协作执法机制，实现劳动合同、社会保险征缴、劳动争议信息共享和衔接处置。

二是推进社会保障一体化。加快推进养老、失业保险政策一体化，实现人员流动过程中养老保险、失业保险关系的无障碍转移接续、定点医疗机构互认、信息共享和医疗结算系统联网，实现跨地区异地就医即时结算。逐步缩小区域内社会保障标准的差距，提高区域内社会保险统筹层次。

建立工伤认定和劳动能力鉴定等互认制度，协助办理有争议或投诉的案件。健全生育保险制度，逐步统一生育保险政策。加强区域养老合作，共建养老基地，探索建立区域异地养老补贴机制，完善跨地区养老服务体系，推动异地养老和康复疗养。探索建立京津冀区域抚恤优待、老人优待异地待遇互认机制。完善最低生活保障为基础的社会救助体系，加强社会福利、优扶安置和救灾应急保障机制。

三是推动教育医疗一体化。加强跨域教育医疗合作政策创新，在高校异地办分校、跨区域共建合作医院等方面着力破除体制机制障碍。引导京津两地一批医疗和教育资源向河北转移，支持有条件的优质高等教育资源在河北办分校，在医疗机构功能定位合理的基础上，支持优质医疗卫生资源通过对口支援、办分院、整体搬迁等形式向河北转移发展。建立区域优质教育医疗资源共享机制，统筹区域考试招生制度改革，推进教育医疗等公共服务均衡发展。

4、市场一体化政策

完善要素市场体系，增强区域现有大宗商品交易市场的集散配置能力，鼓励京津两地产权交易所、金融资产交易所、环境交易所等专业交易平台开展广泛合作，推动跨行政区产权交易市场、技术交易市场和碳排放交易市场建设。

技术市场方面，着力打破市场壁垒，建立统一的政府采购支持科技创新产品的政策体系，共同建设创新发展战略高地。研究由三地共同出资建立科技创投基金，为区域中小企业技术创新提供资金支持;建立统一的技术交易服务体系和科技成果库，健全区域科技成果转化应用交易市场，为区域内企业新技术新产品应用提供高效、规范、透明的服务。

金融市场方面，着力推动三地在区域要素市场、促进投资贸易便利化、统一征信体系建设、区域金融风险防范等方面进行深入合作。鼓励三地金融机构互设分支机构，为重点合作项目和跨区域基础设施建设提供联合带宽等金融支持。加快推动京津冀区域范围内支付清算、异地存储、融资租赁等金融业务的同城化，降低跨行政区域金融交易成本。研究设立京津冀区域开发银行，探索发行区域建设债券，对投资期限长、社会效益大的各类区域重大开发建设项目给予政策性资金支持。

农产品市场方面，着力发挥京津两地农业科技化水平高、本地农产品需求量大的优势，在河北农业区大力发展服务京津和区域的菜篮子生产基地和供销体系，促进河北现代化农业发展，实现区域农产品产供销一体化。

5、先行先试政策

一是稳妥推进中关村国家自主创新示范区、滨海新区国家综合配套改革试验区等国家级改革试点区建设，发挥示范引领作用，探索将示范区的先行先试政策在区域内延伸扩展和交叉覆盖。

二是借鉴上海自由贸易试验区改革试点经验，放宽投资准入，促进区域投资和贸易便利化，探索由三地共建京津冀投资与贸易便利化实验（港）区，探索“一区多园”（北京天竺综合保税区、河北曹妃甸保税区等）模式，京津冀共享改革开放红利，形成我国北方对外开放的“试验田”。

三是把北京新机场临空经济合作区作为京津冀协同发展的重要试点项目，进一步突出区域合作，突出综合功能提升，创新功能区共建和“飞地经济”跨域管理体制机制，探索建立适合的跨行政区合作区管理和开发建设模式，研究建立京冀共建临空经济合作区管委会，共同协商产值、税收、节能减排等方面的分配机制，探索由三方共同出资组建投资开发公司，搭建临空经济区开发平台，有效调动各方的积极性、主动性和创造性，实现临空经济区的共建、共管和共享，打造京津冀协同发展示范区。

6、功能疏解政策

可以考虑在河北选择具有一定基础和区位优势的地区集中建设首都非核心功能疏解的承载区，对承载区给予特殊的政策支持，分期分批规划将部分在京行政机关、事业单位、医疗机构、高等院校等整体向承载区迁移。

一是对迁入单位及从业人员享有北京市户口同等待遇，给予安家补贴、子女入学、职称评定等方面的优惠政策支持。按北京中心城区比例和标准，高规格配置相关医院、学校、生活服务等服务设施。

二是承载区建设用地计划指标实行单列并予以适当倾斜，根据发展规划需要优先确保建设用地。

三是在重大项目、城乡统筹及规划实施方面赋予承载区相对应的管理权限及社会事务管理职能。

7、重大项目政策

争取国家支持，优先在京津冀布局重大产业项目、生态建设项目、国家大型文化设施、重大基础设施等国家级重大项目，吸引高端制造业和生产性服务业项目。如争取国家支持京津冀区域内率先建设战略性新兴产业生产研发示范区基地，优先在区域内组织实施国家重大科技专项和国家重大应用示范工程。

〔本文为国家发改委经济体制综合改革司与经济体制与管理研究所联合设立的（2013—2014年度）改革专项课题 “京津冀协同发展的突破口与切入点研究”的阶段性成果〕

（崔向华，北京市发展改革委发展规划处，博士。王喆，国家发展改革委体管所。研究方向：金融市场、产融结合、跨域治理）