美军军费绩效管理的主要做法及启示

美军军费绩效管理的主要做法及启示

刘硕扬

(国防大学 研究生院,北京 100091)

摘要美军军费绩效管理的做法主要包括以比较完善的法律法规和条令夯实军费绩效管理的法律基础，以军事战略目标牵引军费绩效管理，以预算公开、透明为公众监督军费绩效提供有利条件，以科学的军费绩效治理结构保证军费绩效管理的实施等。为推进我军军费的科学化管理借鉴美军的经验，我军应把推动经费更有效地向战斗力转化作为军费绩效管理的聚焦点，完善法律法规，构建具有我军特色的军费绩效管理组织领导制度，把严格绩效评价和问责作为着力点，大力提高军费绩效管理的信息化水平。

关键词美军；军费；绩效管理；启示

收稿日期2015-01-15

基金项目部委级资助项目

作者简介刘硕扬(1979-),女，副教授，博士研究生，主要研究方向为国防经济发展战略。

中图分类号E0

文章编号2095-3828(2015)05-0041-05

DOI文献标志码A 10.3783/j.issn.2095-3828.2015.05.009

Main Practices of US Army Expenditure Performance

Management and Relevant Inspirations

LIU Shuoyang

(Graduate School， National Defense University， Beijing 100091， China)

AbstractUS army has formed a set of relatively complete measures for military expenditure performance management such as constituting legal basis for military expenditure performance management with comparatively perfect laws and regulations and military doctrine, leading the military expenditure performance management with military strategy target, implementing open and transparent military budget to provide favorable conditions for public supervision and ensuring the military expenditure performance implementation with scientific governance structure. This paper aims at importing our military experditure performance management. Learning from USA’s experience, we should focus on the improvement of the ability of "fighting and winning the battles" in military expenditure performance management, perfect our laws, regulations and system of military expenditure performance management, build up military expenditure performance management system with our own characteristics, take strict military expenditure performance evaluation and accountability and improve the information level of military expenditure performance management.

KeywordsUS army; military expenditure; performance management; inspirations

在军费负担、军队建设成本不断上涨及新公共管理理论等多种因素的共同推动下，美军较早地推行军费绩效管理，初步形成了一套比较完整的做法。目前，我军全面推行军费绩效管理工作，要求到2020年构建起科学合理、配套完善的军费绩效管理制度机制。研究美军的做法，吸取经验教训，对于我军全面推行军费绩效管理具有一定的借鉴意义。

1美军推行军费绩效管理的主要做法

美军推行军费绩效管理的做法主要有以下几个方面。

1.1以比较完善的法律法规和条令夯实军费绩效管理的法律基础

美国十分重视军费绩效管理法律法规和各项条令条例的建设。早在1993年，美国政府就制定出台了《政府绩效与结果法案》。从布什政府到奥巴马政府期间，美国又制定了《项目评级工具PART》《政府绩效和结果现代化法案》等法律法令，将美国政府推进绩效改革的意图以国家法律的形式确立下来。在这个历史阶段内，美军也出台了一系列法规以及条令条例。其中最为重要的是美国国防部制定的《国防部财务管理条令》。这一条令对军费预算中项目绩效数据的运用、军费绩效评估和军费绩效报告等重大问题进行了明确的规定。所有这些，为美军推行军费绩效管理提供了有效的法律支撑。

1.2以军事战略目标牵引军费绩效管理

美军高度重视以军事战略目标引领军费绩效管理，构建了军费绩效管理目标与军事战略目标有机统一的一体化金字塔式管理体系[1]8-9。美军军事战略目标大体分为军队使命、战略目标和战略目的等层次。从能力建设上，美军军事战略文件中提出了夺取战争优势能力、防止和抗击入侵能力等建设目标。美军军费绩效管理目标的制定和年度军费绩效评估，也同样是按照这几个方面来进行的。除了对上述重要能力的建设进行规划和评估外，美军还制定了能源绩效、采办改革绩效等要素建设目标。通过这种做法，美军实现了国防部绩效目标、国防部各职能部门的绩效目标和项目层次绩效目标的有机融合，实现了军队使命、军事战略目标与军费绩效管理目标以及能力建设和要素建设绩效管理的一体化[1]8-12。

1.3以预算公开、透明为公众监督军费绩效提供有利条件

美国军费透明主要表现在3个方面：一是公开军费预算制定的原则、方针。在每财年的政府预算报告中，美国总统要就美国军费预算的原则、总量和结构等问题进行较为详细的公开阐述。二是公开美国军费预算材料。美国国防部每一财年都会公布包括美国国防预算申请绿皮书、美军武器装备预算申请等预算系列材料。同时，美国陆军、海军和空军等军兵种也会公布其预算材料。这些预算材料不但十分详尽，而且都对公众开放。三是公开绩效改进情况。随着公众对美国军费绩效情况关注的持续升温，美国国防部近年来在美国国防预算概览中专门公布了美军军费绩效改进情况，较为详细地给出了上一财年美军军费绩效管理目标完成的情况。这种公开性，既满足了美国公众对军费预算的知情权，也使得美国军费从预算申请提出开始就是在公众的监督下进行，同时也为集思广益、进一步改进军费绩效管理创造了环境条件。

1.4以科学的军费绩效治理结构保证军费绩效管理的实施

美军高度重视打造科学的军费绩效治理结构。一是建立权威的军费绩效管理组织机构。美国在白宫专门设置有行政管理和预算局，负责联邦政府绩效管理的推进、组织和协调工作。在美国国防部，军费绩效管理由国防部副部长作为管理和执行的总负责人，国防部长首席助理执行官具体负责军费绩效管理的日常工作。此外，在国防部其他机构中，也都设置了相应的军费绩效管理的负责官员[2]8-1。二是制定科学的国防部绩效管理计划。美军军费绩效管理计划的基本功能在于明确当年美军绩效管理的方向、重点和主要措施。同时，军费绩效管理计划也是美军年度军费绩效考核和制定下一年度国防预算的重要依据。[2]8-2三是高度重视军费绩效管理内部控制制度的建设。美军在推进军费绩效管理时，十分注重吸收企业的经验，加强军费内部控制制度建设。早在2001年，美国国防部就引进了美国总审计局制定的《内部控制管理和评估工具》明确了实施内部控制管理和评估的基本工具[3]。2014年，美国国防部又引入了该机构制定的《联邦政府内部控制标准》，明确了军费绩效内部控制的各种标准[4]。四是找出制约军费绩效提高的高风险领域。美军认为，要改善绩效，必须有效控制风险。为控制风险，美国国防部委托美国政府会计署分析研究了军队建设中可能存在的高风险领域，找到了可能影响美军军费绩效提升的15类高风险领域，并给出了改善绩效的相关政策建议。高风险领域的识别为美军加强军费绩效管理奠定了很好的基础。五是合理安排军费绩效管理流程。美军高度重视军费绩效管理的流程设计，通过科学合理的流程，提高绩效管理的水平。比如，美国国防部在2001年《战略管理计划》中，将美军绩效管理分为制定计划、确定目标、制定措施、调整过程、评估报告以及改进提高6个主要阶段。这一流程相对完整，构成一个闭合系统，对于加强美军军费绩效管理发挥了较好的作用。美军相对科学的绩效管理计划体系及管理流程，有助于确定绩效管理的战略方向，实现项目整合以及有效利用绩效管理的数据，从而提升绩效管理的水平。

1.5以信息技术运用和专门人才培养为军费绩效管理提供技术和人才支撑

军费绩效的难以衡量性和复杂性，要求管理者不但要具备一般绩效管理的管理理念和管理能力,还必须对军费绩效管理的特点和规律有着准确清晰地把握。美军对此保持着清醒的认识，下大气力培养军费绩效管理的专门人才。比如，美国国防部专门制定了《战略人力资源计划》，对绩效管理人才的培养、训练等问题做出了一系列详细规定。再比如，2012年，美国国防部又在《2012财年财务信息及绩效概览》中，专门设了“财务工作人员管理改进计划”一章，明确了人才培养的改进目标和措施。这一安排，确保了美国国防部能够拥有规模适当、结构合理的绩效管理人员队伍，确保了为绩效管理的推进提供长期的人才支撑。

美军认为，推进军费绩效管理，必须至少为绩效管理人员提供必需的财务及项目绩效数据，必须协调相关信息系统的建设[5]。因此，2009年，美国出台了《运用信息和信息技术改善机构绩效》的文件。文件强调，美国联邦政府坚持透明和公开的原则，致力于提供解决问题的方案，追求最终的结果。实现这个目标，离不开有效的数据支撑，而有效的数据支撑又离不开信息和先进信息技术的采用。同时，对于绩效的监控是贯穿绩效管理全过程的重要活动。这种监控同样离不开有效的信息和先进信息技术的支持。特别是在绩效管理的全寿命周期中，更必须充分利用信息技术，提高数据的质量、可获得性以及数据共享水平。

2美军军费绩效管理中面临的主要问题

美军在推行军费绩效管理中遇到的问题主要有以下几个方面：

2.1财务管理系统现代化建设滞后

具有较强的内部控制功能，能够及时准确完整地提供有效关键财务管理数据的现代化财务管理系统，特别是与武器装备采办密切相关的企业资源规划系统，对于实施军费绩效管理至关重要。因此，美军近年来斥150 亿美元巨资，计划在2014—2017年间建成现代财务管理系统。但是，在建设过程中，由于建设成本上升等因素的影响，这一目标难以实现，特别是企业资源规划系统建设严重滞后，使得美军目前不得不继续依靠原有的财务系统推进军费绩效管理，产生了难以获得准确有效的财务管理数据和审计报表等问题，影响到美军原计划在2017年9月30日前实现财务美军财务报表全部审计的总体建设目标[6]。

2.2军费绩效管理指标操作性不强

推进军费绩效管理的难点是必须建立包括绩效管理目标、绩效评价指标和绩效评价标准在内的科学合理的绩效评估指标体系。从美国国防部的资料看，美军军费绩效评估的目标和指标大都还是一些与军事战略目标同构化的目标。这种目标体系虽然可以较好地保持军费绩效管理目标与军事战略目标的一致性，但没有能够完全解决军费绩效管理目标的模糊性以及难以量化等问题，特别是缺乏与预算项目同时申报的绩效目标、事业建设标准、预期成果效益、成本费用水平以及对战斗力提升程度的贡献度等具体细化量化的指标，还没有形成完整科学、可操作性强的指标体系。

2.3军费绩效评估结果与军费预算编制衔接不紧

推进军费绩效管理的一个非常重要的动因就是通过对军费绩效的评估，将军费绩效与军费预算整合起来,发挥军费绩效管理对于军费投向投量的信息支持和决策支持作用，其主要价值在于在编制军费预算时，通过充分考虑绩效评估结果，加强军费绩效管理，最大限度地提高军费的使用效益。目前，美军军费绩效管理与军费预算编制的衔接还不紧，具体表现在以下2个方面：一是军费预算编制缺乏明确的军费绩效要求，在美国《国防预算绿皮书》以及各专项预算中，都是仅有军费预算安排，而没有提出相应的军费绩效要求；二是绩效完成情况对军费调整影响力十分有限。从美军公布的资料来看，尽管近年来美军军费绩效管理的目标有许多并未完全实现，提高军费绩效还有很大空间，但美国并未因此而缩减军费，相反，2016财年，美国军费预算总额达到了6 155亿美元，比上一财年增加了180亿美元[2]8-18，说明绩效评估结果对预算编制的影响力并不强，绩效管理的作用还远远没有发挥出来。

在上述因素的共同影响下，美军每年军费绩效管理目标都会有一部分没有完成，有的完成情况与计划要求还相差甚大。特别是在国防科技工业及保障能力改革等领域的绩效指标完成的情况，从2011年至今都不十分理想。这也说明，推进军费绩效管理是一项艰巨的系统工程，不可能一蹴而就。

3美军加强军费绩效管理的启示

美军加强军费绩效管理的做法，对于我军全面推行军费绩效管理工作具有一定的借鉴意义。

3.1把推动经费更有效地向战斗力转化作为着眼点

美军军费绩效管理的宏观目标与军事战略目标的一致性说明其军费绩效管理的根本目的是提升美军的作战能力。这就启示我们，在推进我军军费绩效管理时，必须按照强军目标的要求，把推动经费更有效地向战斗力转化作为绩效管理的着眼点。应构建与战斗力提升目标相一致的军费绩效管理目标体系，从源头编准编实预算，保证军费投向投量向新型作战力量建设倾斜、向形成新质作战能力倾斜。应采取有力措施，确保军费安排的每一项经费投入都切实按照预算项目明确绩效要求和目标，使预算立项依据更加充分、指向更加明确、内容更加完整。

3.2把完善绩效管理的法律法规体系作为支撑点

目前，法律法规体系不完善是制约我军推行军费绩效管理遇到的问题之一。2014年新修改的《中华人民共和国预算法》虽然对国家预算中的绩效问题做出了法律规定，但作为国家大法，不可能专门对军费绩效问题做出法律规定。《中国人民解放军财务条例》《部队财务管理综合评价办法(试行)》《军队项目预算管理规定》等规定，也都没有对军费绩效管理问题做出明确的规范。因此，应学习借鉴美军的做法，根据我军军费绩效管理的需要，制定《中国人民解放军军费绩效管理条例》，以法规的形式，对军费绩效管理的目标、原则、任务、实施程序等重要问题做出规范，为我军军费绩效管理的推进提供法律和制度支撑。

3.3把构建具有我军特色的军费绩效管理组织领导制度作为立足点

“制度是控制、解放和扩展个人行动的规则体系。”[7]目前，我军推进军费绩效管理面临的另一个突出问题是管理制度不健全。应吸收美军的经验，利用我军深化国防和军队改革的战略机遇期，建立并不断完善责权分明、体系完善的军费绩效管理组织体系。根据我军的实际，可通过赋予军队财务部门军费绩效管理责权的方法，解决军费绩效管理权责不清问题；可通过优化军队财务部门结构的方法，在不增加编制员额的基础上，在总部及大单位设立由分管领导、财务部门、事业部门、审计部门和纪委联合组成的军费绩效管理机构，负责军费绩效管理规划制定、政策研究、检查指导、考评评估等工作。可通过建立并不断完善以行业专家为主体的军费绩效管理咨询智囊体系的方法，为推进军费绩效管理提供决策咨询。

3.4把严格绩效评价和问责作为聚焦点

绩效考核评价是军费绩效管理的核心环节，只有对军费运行全过程实行严格的绩效考评，严格绩效问责，真正做到“花钱必问效、低效必问责”， 才能对军费绩效做出客观真实的评价，使绩效管理落实到位。目前，导致我军军费绩效水平不高的一个重要原因就是绩效考评和问责制度不健全。应吸取美军的教训，确保军费绩效管理目标的完成和落实。应以提升战斗力这一根本目标为牵引，建立科学合理、符合我军特点的可操作性军费绩效评估指标体系，为加强军费绩效管理，评估军费绩效提供统一的依据、科学的尺度和判断的标准。在考评中，对于那些与确定的绩效目标发生偏离的，要采取果断措施予以纠正，将损失降到最低程度同时建立我军的“红绿灯”绩效问责体系，对绩效目标实现好、经费使用效益高的，要予以奖励；对没有实现绩效目标的，要严肃问责。在实行问责时，应特别注意对集体“闯红灯”和“打擦边球”等行为的查处。通过绩效考评和问责，形成预算编制、执行、监督、反馈的闭合回路，提高军费绩效水平。

3.5把大力提高军费绩效管理的信息化水平作为着力点

美军的经验表明，完整、准确、实时的信息，是推进军费绩效管理的基础。推进我军军费绩效管理工作，应借鉴美军的经验，不断提高我军军费绩效管理信息化建设水平。应抓住我军加快推进信息化建设进程的历史机遇，充分利用大数据等先进技术手段，夯实我军军费绩效管理的技术基础。应高度重视军费绩效管理相关数据建设，不断完善基础数据库、专业数据库和标准数据库建设，防止出现会计信息失真等影响军费绩效管理的问题。应着力解决数据开放程度不高，军地之间、不同军种之间、不同部门和单位之间数据不通，难以形成信息资源共享的问题。应以解决数据传输能力不够和数据“绑定”问题为重点，改进数据处理方法，明确结构化数据和非结构化数据的使用规范，加强数据传输能力建设。同时，应注重加强数据安全建设，确保数据在传输、使用过程中的安全。

4结 束 语

从美军的军费绩效管理经验来看，完善的法律法规和条令作支撑，有效的军事战略目标为牵引，公开、透明的预算为监督导向，科学的军费绩效治理结构为保证，是军费管理的有效举措。他山之石可以攻玉，新的时期，我军应把推动经费更有效地向战斗力转化作为军费绩效管理的聚焦点，同时借鉴美军军费绩效管理经验，不断地在发现问题、解决问题中探索有效、科学的管理手段。

参考文献(References)

[1]DoD.Overview,United States Department of Defense Fiscal Year 2014 request [M].Washington D.C.:DoD,2013.

[2]DoD.Overview,UNITED STATES Department of Defense Fiscal Year 2015 request [M].Washington D.C.:DoD,2014.

[3]United States General Accounting Office.Internal control management and evaluation tool [M].Washington D.C.:DoD,2001:1-5.

[4]Under Secretary of Defense.Financial management regulation volume 1[M].WashingtoN D.C.:DoD,2011:1-15.

[5]DoD.Agency financial report，Fiscal Year 2014 [M].Washington D.C.:DoD,2014:176.

[6]Office of the Under Secretary of Defense.National defense budget estimates for FY 2016 [M].Washington D.C.:DoD,2015:6.

[7]范如国.制度演化及其复杂性 [M].北京:科学出版社，2011：18.

(编辑：田丽韫)