20世纪60年代前期中国国防建设筹划的主要特点

□ 葛清伟

20世纪60年代前期的国防建设筹划，是中共中央、中央军委在机械化战争条件下，面对复杂严峻的国家安全形势，在分析判断战争与和平问题的基础上，适时调整和完善积极防御的军事战略方针，明确作战指导思想，围绕全面反侵略战争准备，在关照全局与长远的基础上，抓住主要矛盾、把握关键环节，对国防建设进行的战略筹划与设计。进入新世纪新阶段后，虽然信息化条件下的现代战争规模、战争形态和作战样式都已与20世纪60年代迥异，但是当时中共中央、中央军委既考虑近期，又兼顾长远的国防建设筹划对于当前信息化条件下的国防建设筹划来说，仍具有重要的参考价值和借鉴意义。

一、在形势判断上，强调从最坏处着眼进行预判

形势判断是国防建设筹划的前提和依据，“预则立，不预则废”，立足于最坏处打算，做最充分的准备，是毛泽东和中共中央在形势判断与军事斗争准备上的一贯指导思想。尤其是在20世纪60年代前期，面对复杂严峻的国家安全形势，这一思想在指导对战争形势的判断中，显得更加突出。

进入20世纪60年代，美国和苏联大力发展导弹、核武器，展开激烈的核军备竞赛，并于1962年在加勒比海剑拔弩张，险些酿成核战争。此后，核战争阴云笼罩着世界，毛泽东和中共中央对准备应付核战争的预测不断加重，并为此采取了一系列国防战略举措。1964年11月4日，中央军委在给中共中央的一份情况报告中提出：我们的战备工作，必须从最困难、最复杂的情况出发，多准备几手。要以临战的姿态，立即行动起来，认真加强战备工作。①赤桦：《20世纪六七十年代中国战备研究》，30页，北京，军事科学院，2007。在1964年美国扩大越南战争后，1965年4月12日，中共中央发出《关于战备工作的指示》，指出：美国在越南扩大侵略战争，严重威胁我国安全，应加强战备，对小打、中打以至大打，都要有所准备，在思想上和工作上准备应付最严重的局面。

关于战争准备从最坏处着眼，准备战争和制止战争的关系上，毛泽东和中共中央有明确的认识，认为准备的愈充分，准备的越好，制止战争的可能性就愈大。1964年7月2日，毛泽东指出，准备好了敌人可能不来，准备不好敌人就可能来。①中共中央文献研究室、军事科学院编：《建国以来毛泽东军事文稿》，下卷，243～244页，北京，军事科学出版社、中央文献出版社，2010。毛泽东后来在谈到全国开展的战略后方建设时说：三线建设，可能你没有建设起来它就打，也可能你建设起来了它又不打。“所以，我们要有两手准备”。②毛泽东：《在打仗问题上要有两手准备（1965年6月26日）》，载《党的文献》，1995（3）。1965年4月28日、29日，在武汉听取贺龙等关于备战计划的汇报时，毛泽东在谈话中指出：“世界上的事情总是这样，你准备不好，敌人就来了；准备好了，敌人反而不敢来。”③中共中央文献研究室编：《毛泽东传（1949—1976）》，上卷，1391～1392页，北京，中央文献出版社，2003。5月21日，在接见中央军委作战会议全体人员时，周恩来指出，“如果我们不准备好，就不好；如果准备好了，那么它不敢来，在南越把守，要么来了，我就把他消灭。”④《周恩来军事文选》，第4卷，524～525页，北京，人民出版社，1997。7月，中共中央在转发总参谋部、总政治部《民兵工作会议纪要》中进一步强调：要以临战姿态，加紧作好战争准备，立足于打，准备早打、大打，准备打常规战争，也准备敌人把核战争强加在我们头上。至此，形成了“准备早打、大打、打核战争”的战略指导方针。在这一方针指导下，中国将刚刚制定的以“吃穿用计划”为主的“三五”计划，让位给以国防建设为中心的备战计划。1965年6月2日，毛泽东在一个批示中说：“大战也许打得起来，也许暂时还不会，一、二、三年之后才打，但我们要放在马上打的基础上部署工作”。⑤《建国以来毛泽东文稿》，第11册，381页，北京，中央文献出版社，1996。

在当时处于帝国主义战略包围的复杂形势下，为了防止帝国主义侵略，保卫国家安全与人民和平建设，从最坏处着眼进行战争准备和国防建设是必要和正确的。正是因为中国最高决策层在领导国家建设中，把国家安全置于首位，并决策与实施一系列重大国防举措，大大增加了中国的国家安全系数，才使得敌对势力和国家不敢对中国轻举妄动，从而对遏制战争起到了不可低估的作用。

二、在目的任务上，围绕提高现代条件下反侵略战争能力进行筹划

打赢战争是国防和军队建设的永恒主题。无论国际形势、国家安全环境、战争形态、作战方式怎样变化，遏制战争、打赢战争与维护和平始终是国防和军队的根本职能。20世纪60年代前期，国家安全面临严重威胁，就国防建设的目的任务而言，依据战争形势判断，紧紧围绕战争准备，全面提高现代条件下反侵略战争能力，是中共中央、中央军委进行国防建设筹划的出发点和落脚点。

进入20世纪60年代后，中共中央、中央军委根据面临的国家安全环境，依据未来反侵略战争作战指导思想，提出了人民解放军战争准备任务：一是准备解放台湾实现祖国的完全统一，捍卫国家主权；二是打击台湾国民党军窜犯袭扰行动；三是准备应付外敌局部入侵和全面入侵的战争。其中，做好抗敌全面入侵战争的准备，全面提高现代条件下反侵略战争能力是战争准备的基点。在这一基点下，依据现代战争“规模巨大、涉及领域广泛、通常由突然袭击开始、可能先从后方开始、诸军兵种合同进行”⑥《叶剑英传》编写组：《叶剑英传》，530页，北京，当代中国出版社，1995。的特点，中央军委提出树立全民战争和现代战争的思想，并确立战争准备的指导原则：国家实行正规军、地方军（包括公安部队或武装警察部队）、民兵（预备役）三结合的武装力量体制；在国防工程建筑上，坚持“重点设防、重点守备”的原则，重点搞好海岛一线防御工程、纵深的首脑机关指挥工程建设，提高重工业城市、交通枢纽的防突袭能力；在兵源准备上，建立战时动员体制，大力加强民兵预备役建设，加强干部和武器装备储备，为战时扩编打下基础；在物资储备上，一方面依靠国家进行通用物资的储备，一方面有计划、有步骤地加强战略、战役物资储备；在国防工业及武器装备建设上，按照“建立独立完整的现代国防工业体系”的建设目标，坚持“两弹为主、导弹第一”的原则，重点发展携带导弹的飞机、舰艇以及无线电电子技术；在军兵种建设上，从未来反侵略作战需求出发，坚持按照作战任务确定部队编组的原则，将作战力量区分为守备部队和机动反击作战部队，重点突出特种兵建设，重点发展空军，逐步地发展海军，依条件和需要加强新型作战力量建设。上述指导思想、原则的提出和确立，使国防和军队建设从战场建设、体制编制、武器装备、武装力量建设等方面，都立足于战争准备，紧紧围绕全面提高现代条件下反侵略战争能力这一目的任务进行筹划、决策并指导实施。

在反侵略战争准备思想的指导下，60年代初期，主要海岛防御工程形成了坚固防御体系；完成了若干个机场、基地码头、重要交通干线的建设；进行以战略公路、边防公路、兵站、仓库为重点的建设；根据对战争形势的预测和帝国主义国家原子弹、导弹武器的发展，中共中央、中央军委提出了防备敌人突然袭击问题，有重点地展开了首脑防护工程和指挥防护工程建设。1964年后，根据对发生战争可能性的新判断，展开了大规模的国防工程建设，进行了预设战场工事工程建设。这些建设从各方面提高了中国全面反侵略战争能力，为赢得战略上的主动和军事上的胜利，创造了有利条件。

三、在主要内容上，立足提高军队全面建设水平进行筹划

军队建设在国防建设全局中处于核心地位，军队整体战斗力水平直接反映并决定着国防实力和威慑力。20世纪60年代前期，中共中央、中央军委着眼提高军队反侵略战争的整体战斗力水平，从体制编制、军兵种建设、新型作战力量建设、军事训练、基层建设等方面，对军队建设进行全方位的筹划与决策，同时随着国防科技工业的发展，不断提高军队的武器装备水平，从而大力推动军队整体革命化、现代化、正规化建设。

一是调整军队体制编制，加强军兵种和新型作战力量建设。在兵源准备上，建立战时动员体制，大力加强民兵预备役建设，加强干部和武器装备储备，为战时扩编打下基础；在作战力量建设上，按照守备部队、机动反击作战部队担负任务的作战需求确定编制结构，根据现代战争特点和作战任务需求，陆军加强特种兵建设，提高防护力、火力、机动力、突击力；空军适应国土防空作战和协同陆、海军作战需要，大力发展高空高速歼击机部队和空降兵部队；海军适应近海防御作战需要，发展空（海军航空兵）、潜（艇）、快（艇）部队。根据反侵略作战需求，组建了新型作战力量，如地空导弹部队，导弹潜艇、快艇部队等，这些部队的尖端武器虽然数量较少，但已赶上了当时的世界先进水平，武器装备质量上与美军、台军之间的差距与20世纪50年代相比，已大大缩小。

二是着眼军队战斗力的提高，全面加强和改进军事训练。军事训练中，贯彻“以我为主”方针，学习研究毛泽东军事思想，总结中国革命战争经验，贯彻人民战争思想，加强原子、导弹条件下的训练。在军事理论研究的基础上，编写出一大批条令条例、教范教程，使军队各项工作有了依据和标准，有力推动了军队正规化、现代化建设。1960年初，中央军委成立了军事训练和军事学术研究委员会，领导全军军事学术研究和军事训练工作。中央军委提出了“少而精”“从难、从严、从实战需要出发”等新的军事训练方针、原则，对军事训练提出了新的要求和标准。全军根据战备形势，大力开展临战训练，增强了训练的针对性。1963年，全军广泛开展了群众性大练兵运动，在推广郭兴福教学法的基础上，以技术训练为主要内容的群众性练兵运动掀起新高潮。在这一训练典型的推动下，组织了全军大比武活动。群众性练兵运动规模之大、热情之高是前所未有的，成为人民解放军训练史上形势最好、成绩最显著时期之一。

三是加强基层全面建设，推动军队革命化、正规化建设。在抓基层建设中，各级领导干部改变作风，深入基层，进行调查研究，同官兵实行“五同”，促进了基层各项工作的开展。同时，中央军委号召全军掀起创造“四好”连队、争当“五好”战士运动，促进了连队的全面建设。全军还掀起了学习雷锋、“南京路上好八连”等学习先进事迹活动，大力宣传典型，使全军涌现出一大批英雄模范人物。这些活动的开展，有力地推动了军队的革命化、正规化建设。四是国防尖端技术的突破性进展

四是国防尖端技术的突破性进展带动了常规武器的发展，军队武器装备水平得到全面提高。在发展国防科技和武器装备方面，针对苏联撤走专家、撕毁合同和在原材料等方面卡中国脖子等情况，中央军委在“以我为主”方针指导下，提出了“自力更生为主，争取外援为辅”的发展国防尖端技术的指导思想。在极端困难的条件下，广大科研工作者和官兵自力更生，埋头苦干、发愤图强，在全国人民和各行各业的大力支援下，用较短的时间使中国“两弹”技术取得重大突破。1964年10月16日，中国第一颗原子弹爆炸成功，打破了帝国主义的核讹诈、核垄断政策。1966年10月27日，核导弹试验成功。1967年6月17日，第一颗氢弹爆炸成功。中国依靠自己的力量，又先后研制试制成功各种舰艇、坦克、火炮、飞机等一批现代化常规武器。解放军的现代化武器装备步入一个新的发展阶段，部队合同作战能力大大提高。

四、在体制编制上，重视数量建设与质量建设二者关系的统筹

军队体制编制，是军队的基本组织结构，是军队作战力量的组织形式。体制编制的基本功能是保证军队人员和武器装备的有机结合，各级各类组织的有机构成，使军队能够组成整体作战力量，形成整体作战能力。因此，体制编制是否科学合理，直接决定着军队建设的质量和作战的胜负。数量与质量建设二者关系的统筹是体制编制调整中的重要方面。质量建设是军队现代化建设的核心，在国防投入一定的限度内，军队的数量与质量成反比例关系。军队数量庞大，冗员过多，大量的人员耗掉了本来就有限的经费，势必影响武器装备的更新和战斗力的提高。1962年，随着战争形势、未来反侵略作战需求的发展变化，在“备战整军”方针的指导下，军队体制编制调整中重视统筹好数量与质量之间的关系：合理确定常备军规模，精简机关充实部队；突出海、空军和特种兵力量建设；加强新型作战力量建设。

一是合理确定常备军规模，精简机关充实部队。根据形势任务，在数次精简整编的基础上，人民解放军形成了确定中国武装力量规模的原则：如根据国家的国土面积和边防、海防线长度及地理环境确定军队的规模，使之有效地维护边防安全、保卫国家领土主权不受侵犯，保证社会稳定；根据国家所处的安全环境确定军队规模，特别是正确判断战争与和平形势，不使军队的发展影响国家经济建设；根据国家确定的军事战略方针即积极防御的战略方针确定军队规模，保证具有一定的防卫作战和打赢局部战争的能力，战时能迅速扩编，为实施反侵略的人民战争奠定基础。如1960年制定的《八年组织编制和装备规划》，尽管因为国民经济严重困难没有如期实施，但这一规划的制定遵循了这些原则：根据武器装备生产能力确定各军兵种发展的规模；积极努力地加强后备力量建设，走建设精干的常备军与民兵、预备役武装相结合的路子，解决平时养兵少、战时用兵多的矛盾等，使常备军达到规模适度、结构合理、指挥灵便、满足需要的要求。另外，在此基础上，大力精简机关人员，充实作战部队，以精简机关、减少冗员为重点，注重提高指挥机关的工作、指挥效能。从60年代初期开始，人民解放军即开始把精简机关、充实作战部队、减少冗员作为精简整编的重点。总部和军区机关根据作战需要对自身编制体制进行了调整，理顺了指挥关系。对军以上机关内部结构进行了调整，裁、并、撤了一些机构，提高了官兵比例。

二是突出海、空军和特种兵力量建设。1962年以“备战整军”方针为指导的体制编制调整，对全军军兵种部队编制进行总体设计，包括指挥体制和保障体制。突出强调发展海、空军和特种兵力量建设，以适应未来战争作战样式的变化。如陆军组建了一批装甲部队、重火炮部队，大大提高了陆军的火力、机动力、突击力和防护力；飞机、舰艇向导弹化发展，组建了一批导弹快艇、导弹潜艇部队，空军组建了新的高空高速歼击机部队和地空导弹部队，海军的近海防御能力和空军的国土防空作战能力都有了较大加强。

三是注重加强新型作战力量建设。随着科技的进步，新武器不断涌现并应用于战场，使作战方式和作战手段不断发生变化。拥有先进武器的一方，在具体战斗中，往往会使武器落后的一方对其束手无策。据此，中央军委、总部在制定军队发展规划和调整体制编制时，把打赢原子、导弹条件下的反侵略战争作为现实和未来的作战需求，在调整体制编制中以建立新型作战力量、加速部队现代化进程作为建设的着力点。如1960年4月，成立人民解放军第一个无线电技术勤务团，这是人民解放军第一支电子对抗部队。1960年8月l日，成立海军北海舰队。1963年2月4日，人民解放军海军组建岸对舰导弹大队。这是人民解放军第一支岸对舰导弹部队。到1965年组建了1个地空导弹师。1966年6月6日，人民解放军第二炮兵成立，这是中国实现积极防御战略任务的核打击、核威慑力量。①《中国人民解放军八十年大事记》，360～361页，北京，军事科学出版社，2011。经过精简整编，军队整体现代化水平和作战能力得到大幅提升，大大增强了国防实力。

五、在国防实力上，突出战略威慑力量建设的筹划

20世纪60年代前期，中共中央、中央军委进行国防建设战略筹划时注重坚持在关照全局中，抓住关键环节，解决主要矛盾，这集中体现于国防实力建设中对战略威慑力量建设的筹划。面对国家安全受到严重威胁，为打破帝国主义对中国的核威胁和核讹诈，中共中央和毛泽东着眼从解决核心矛盾入手，首先瞄准了自己的短板与软肋，以最大决心集中最大力量发展原子弹、导弹等战略力量，在短时间内壮大了国防实力，有效慑止和防御了外部侵略，从而达到“不战而屈人之兵”的目的。

早在20世纪50年代，世界几个大国都把发展核武器、导弹武器列入优先发展的重要位置。拥有核武器的美国，出于遏制共产主义的需要，动辄就对中国以及其他弱小国家进行核威胁、核讹诈。中共中央和毛泽东深刻认识到拥有战略武器对维护世界和平、保卫国防安全、提高中国国际政治地位的重大战略意义。毛泽东曾深刻指出：“还有原子弹，听说就是这么大一个东西，没有那个东西，人家就说你不算数。”②《建国以来毛泽东军事文稿》，中卷，387页，北京，军事科学出版社、中央文献出版社，2010。为了打破帝国主义的核威胁、核垄断，在中国各方面发展都需要大量资金，中国国防工业还十分薄弱的情况下，中共中央果断地作出研制原子弹、导弹等尖端武器的战略决策。

1960年，在苏联中断合同，发展尖端武器遇到严重困难时，毛泽东指示要下决心搞尖端技术。③《建国以来毛泽东军事文稿》，下卷，100页。5月，毛泽东指示国务院：“以两弹为主，突破尖端国防。”④《毛泽东军事文集》，第6卷，392页，北京，军事科学出版社、中央文献出版社，1993。1960年七八月，中共中央在北戴河召开的工作会议上，再次重申发展国防科学技术的决心。会议还提出了“埋头苦干，发愤图强，自力更生，奋勇前进”⑤《中国人民解放军军史》，第5卷，270页。的发展方针。1961年7月，中共中央作出《关于加强原子能工业建设若干问题的决定》，提出突破原子技术，要进一步缩短战线，集中力量，加强有关方面对原子能工业建设的支援。1962年2月，周恩来在中央军委常委会第33次会议上指出：“今天打仗不仅在五年内而且在十年内我们还是打常规战争，作战计划要放在打常规战争上，但仍然要抓紧搞尖端。在这方面不能等，这是两条腿走路。”⑥《周恩来军事文选》，第4卷，425页。为进一步推动尖端武器的研制，3月，周恩来在全军编制装备会议上强调指出对尖端技术丝毫也不能放松。⑦《当代中国的国防科技事业》（上），46页，北京，当代中国出版社，1992。6月8日，毛泽东在杭州听取杨成武副总参谋长关于战备情况的汇报时指出：“对尖端武器的研究试制工作，仍应抓紧进行，不能放松或下马”⑧《毛泽东军事文集》，第6卷，392页。。根据这些认识，60年代初，中共中央、中央军委为武器装备发展确定了“突破尖端，加强常规”的方针。中共中央、中央军委自力更生发展国防尖端技术的决心，更加坚定了国防科技战线广大科研人员突破“两弹”技术的信心和勇气，有力地促进了“两弹”的技术攻关工作。

1962年11月，毛泽东批准了罗瑞卿给中央《关于成立中委专委的报告》，并在报告上批示：很好，照办，要大力协同作好这件工作。⑨《建国以来毛泽东军事文稿》，下卷，155页。为加强对各方面工作的协调，周恩来亲自负责“原子能15人专门委员会”的工作。在两弹研制进程中，中央提供一切方便，解决遇到的一切困难。聂荣臻亲自安排试制工作每一步计划，多次派张爱萍、刘西尧实地调查了解实际困难，关心一线科技人员和广大指战员，为他们解决生产、试验和生活中的具体困难。可以说，中国尖端武器是在中共中央、中央军委的直接领导和关怀下研制和发展起来的，毛泽东、周恩来等领导人对此倾注了大量的心血。

决心发展尖端武器这一伟大、英明的决策，适时把握住了尖端科技的发展趋势，紧紧跟上世界军事科技的发展步伐，使中国成为继美国、苏联、英国之后，第四个拥有核武器的国家，打破了美国的核垄断、核威胁，增强了中国的科技实力特别是国防实力，极大地提高了中国的国际地位。

六、在提高反侵略战争能力上，注重国防潜力建设的筹划

国防潜力建设，既要为达成国防实力建设目标提供足够的资源和储备，又要为反对大规模入侵奠定基础。①沈一之：《理论纵横·军事篇》，61页，石家庄，河北人民出版社，1988。20世纪60年代前期，中共中央、中央军委在国防力量建设整体筹划中，兼顾并重视了国防潜力建设的筹划，这突出表现在制定国家发展战略规划中。在处理经济建设和国防建设的关系上，考虑到平战结合、军民兼容和国民经济战略布局，加强战略后方建设，这是中共中央和毛泽东在五六十年代确立的重要思想。

毛泽东等中央领导认为：只有做到平时和战时相结合，军用和民用相结合，才能更多地节约建设资金。贯彻平战结合、军民结合，包括三个方面：一是国家经济建设宏观规划，要考虑重工业、基础工业的宏观布局，增强应付战争的经济潜力；二是军队和地方的重要工程设施，做到军民两用，如道路、机场、码头、通信工程、人防工程、输油管线等；三是重要工业设施，如大型工业企业、水利工程、重要建筑、能源基地、交通枢纽设施等，要考虑到战时防护，具备转入战时的生产能力和生存能力。60年代前期，为了防备帝国主义国家对中国发动突然袭击，毛泽东和中共中央、中央军委十分注重考虑经济建设和国防建设的平战结合和军民结合问题。如60年代中期的国民经济建设战略布局调整，在中、西部地区建立了2000多个国防工业企业和大型经济骨干企业。②《毛泽东国防动员思想在新时期的继承和发展》，114页，北京，军事科学出版社，2004。

60年代初，针对美国推行新的侵略战争政策，加剧对中国军事威胁的情势，以及针对“二五”期间有些重大工业工程忽视从适应未来战争需要出发考虑战略布局，中国70%的工业集中在沿海一带的状况，防敌突然袭击、在经济建设中考虑国防需要及战略布局的问题再一次被提出来。60年代初，总参谋部向中共中央提出了处理经济建设和国防建设关系若干问题的建议报告，提出在建设机场、码头、公路、桥梁、通信设施等大型经济建设项目时，尽可能照顾到国防需要、提高战时防护能力和军事功能，提出了平战结合的原则和具体实施办法。1964年，根据总参谋部和李富春、薄一波、罗瑞卿《关于国家经济建设如何防备敌人突然袭击的报告》，毛泽东和中共中央经过认真研究，做出了进行大、小三线建设的决策。对位于一、二线建设采取了“停”（停建一切新开工项目）、“缩”（压缩正在建设的项目）、“搬”（将部分企事业单位全部搬迁到三线）、“分”（把一些企事业单位一分为二）的原则，对国民经济战略布局进行了一次大规模调整。三线建设规模宏大，在中国战略后方建立了雄厚的生产基础，大规模的经济建设布局调整，为抵御帝国主义的战争威胁做了必要准备，具有重大的战略意义。

中国国防建设的历史实践证明，20世纪60年代前期，中共中央、中央军委对不断发展变幻的国际国内形势进行全面分析和把握，形成对战争与和平问题的总体判断，以此为依据和前提，对国防建设进行了全面筹划并指导实践，取得了巨大成就，为后来国家军事科技和国防工业的发展奠定了坚实的基础。当然在成绩背后，由于对战争发生的可能性及其规模估计过高，导致在指导国家经济建设和国民经济布局上存在一些偏差。这些经验教训对于当前与今后国防建设战略运筹、战略管理工作来说具有重要启示意义。