城市土地资源存在问题及合理高效利用研究

2015-01-10杨勇力高雄林

科技视界 2015年34期

杨勇力高雄林张丽

（1.贵州省有色金属和核工业地质勘查局六总队，贵州凯里 556000；2.贵州省地质矿产勘查开发局测绘院，贵州贵阳 550018）

土地是我们“衣、食、住、行”最基本的生存资料，也是我国经济可持续发展的最根本的保障。而城市经济是国民经济发展的重要载体，城市土地又是城市经济与社会活动的物质载体，城市土地利用既服务于城市发展，又对城市的各个方面有着重要的影响。随着城镇化的积极推进以及城市人口的不断增加，城市土地资源的破坏、低效利用、布局不合理等成为影响和制约城市经济社会发展的短板和瓶颈，是建设“以人为本、资源节约型、环境友好型”和谐社会的重要挑战。如何合理的利用城市土地资源直接关系到城市的兴衰与区域的发展，这种合理性在很大程度上又取决于城市土地利用的高效化。

1 城市土地资源利用存在问题

1.1 外延扩张严重，内涵挖潜不足

对于城市土地而言，主要存在两种增加其经济供给的途径。一种是外延式扩张，另一种是内涵式挖潜。外延式扩张是一种直接扩大城市土地供给的方式，导致城市土地供给面积绝对增加，表现为城市土地的增量扩张。内涵式挖潜是在保持城市土地数量不变的情况下扩大城市土地的有效供给，是一种值得提倡的扩大城市土地供给的方式，表现为城市土地的存量调整。外延式扩张属于一种短、平、快式的扩张方式，成本低。而内涵式挖潜式属于长、曲、慢式的方式，耗费的人力、物力、财力大，成本高。

当今一些政府在畸形的发展观和政绩观的主导下，采取拼资源的发展方式，城市用地呈“摊大饼”式向外扩张，大搞新城区、开发区等建设，热衷于搞大片房地产开发。导致城市郊区大量的农业用地被圈占为工业用地。甚至还存在圈而不用，造成土地的闲置、荒芜现象。据调查了解，除了一些国家级开发区的土地使用效率尚可外，其他开发区的土地使用效率普遍偏低[1]。

而对于绝大多数城市内部或多或少都有一定数量的闲置或废弃地。同时，一些城市尤其是一些小城市中存在住宅建设项目用地、商服建设用地等建设用地的容积率普遍偏低现象。

1.2 土地利用效率低下

城市在建设的过程中，也在不断的对旧城区进行改造。但是至今为止，很多城市依然存在“城中村”，城中村一般房屋破旧不堪，街巷纵横交错，这个原本属于城市却被城市忽略的实体存在土地资源利用效率低下，容积率相当低的问题，给土地资源的合理、高效利用带来诸多不便。稳步、合理、有序的开发城中村，不仅能满足城市建设用地供给，降低城区优质耕地被占用的可能性，而且也为城市土地集约利用提供了重要途径[2]。诸如，城市开发区中的工业用地，往往存在使用一部分，其他部分不是闲置就是搞绿化，土地利用率比较低。

1.3 土地产出水平不高

对于城市土地的产出水平，国内外许多学者常用城市国内生产总值（GDP）与城市建成区面积（平方公里）之比作为衡量城市用地产出的一个表征方法。大范围看，对于我国城市的用地产出一直呈增长态势，但总体水平仍远远低于世界发达国家和地区。土地产出水平都不高，土地高效利用更无从谈起。

1.4 土地利用结构与布局不合理

城市土地利用结构的合理化，主要表现为城市各功能区间的分工明确、相互协调，以及各功能区较合适的用地比例，从而使城市得以高效运作。对于城市土地利用的结构和布局问题，往往与城市规划密切相关。由于一些地方规划滞后，规划意识淡薄等方面的原因，导致一些建设存在规划布局不合理问题，从而出现土地利用的结构和布局不合理。

2 城市土地利用问题的原因分析

2.1 政府走偏的发展观与政绩观

一些地方政府紧盯任期内的政绩和地方的GDP，往往忽略科学发展观[3]。为了地方招商引资，一些地方政府使出浑身解数，出台各种优惠政策来“筑巢引凤”。比如，低廉的地价，优惠的税收，舒适的环境等等。在拼资源，拼土地，重复建设的情况下，最大的牺牲品还是土地。

2.2 城市规划、土地利用总体规划的法律地位薄弱及其本身存在的弊端

第一，虽然城市规划、土地利用总体规划有一定的法律地位，但其威慑力略显不足，违法成本较低。从某些角度来看，加大了违法的可能性。第二，城市规划以城市的总体发展为目标，而土地利用总体规划则以城市规划为基准，根据城市建设发展对土地的需求为参照进行编制，这样的土地利用规划已经失去了其原有的作用和意义[4]。第三，城市发展缺乏合理长期规划造成土地资源浪费。

2.3 城市土地真实价格被隐化

《土地管理法》和《城市房地产管理法》均明确规定了可以以划拨方式提供土地使用权的范围，2001年国土资源部颁布的《划拨用地目录》进一步细化了划拨用地的范围，但这些规定仍较为原则，地方政府供地时的自由裁量权很大，造成用地者在取得土地时的不公平。城市土地供应的这种“双轨制”，造成土地供应中有偿出让和行政划拨取得的成本差异过大。对于划拨取得的用地，其真实价格是被隐化的。一是划拨用地成本低，一定程度上导致盲目圈占土地，低效、粗放利用土地的现象屡禁不止，节约集约用地机制难以建立；二是划拨供地政策为一些单位和个人投机寻租留下了空间，有的甚至凭借国家划拨供地政策圈占、囤积土地；三是划拨供地范围过宽，不利于土地市场的培育和完善[5]。

3 城市土地资源合理高效利用对策

3.1 政府要秉承科学发展观，节约集约高效利用土地资源

政府要秉承科学发展观，摒弃靠拼资源、拼土地来提高地方GDP的方式方法，避免在没有科学论证规划的基础上，盲目招商引资、大上项目，导致城市土地资源不合理的开发利用。坚持走“以人为本，资源节约型，环境友好型”和谐社会的道路。积极的引导用地单位企业节约集约高效利用土地资源。对于城市建设用地的需求要力求走内涵挖潜的道路，尽量减少外延扩张。积极推进“城中村”的改造和整治，一方面可以合理利用城市土地，另一方面可以提高城市土地利用效率，促进城市土地的集约利用。作为政府来讲，建议对GDP的考核，应当从政府政绩考核指标中退出，从根源上修正地方政府的政绩观，以科学发展观引领政府的政绩观。

3.2 加强规划的法律地位，发挥规划的龙头作用

加强规划的法律地位，提高规划的违法成本。依法实施规划，严格执行规划。提高规划的科学性。加强两个规划的相互协调，相互衔接，发挥规划的龙头作用。城市土地作为城市的一个子系统，它同时还是城市社会、经济和生活等各项活动的载体，各项经济、社会发展指标将落实到土地的开发利用上[6]。因此，应根据城市各经济、社会子系统发展战略，制定城市土地的利用指标，并合理控制城市土地子系统内各类土地的使用。所以，一个城市的土地利用规划，只要与城市的经济、社会活动紧密衔接、共同发展，就能保证土地规模的扩张与用地结构及社会经济发展相协调，促进城市系统的有序发展。

3.3 显化城市土地真实价格，提高土地资源利用效益

要实现城市土地的有效配置，就必须充分发挥“价值规律”的作用。我国城市土地供应的“双轨制”，造成土地供应中有偿出让和行政划拨取得的成本差异过大。由于划拨土地使用权基本是无偿取得的，用地者粗放利用、浪费土地的现象大量存在。这是造成城市土地利用不合理的一个非常重要原因。因此，必须显化城市土地的真实价格，取消划拨一定程度上可以遏制粗放用地，促进土地资源的节约集约利用。实行土地有偿使用制度，使地价真正成为城市土地利用的“调节器”，从而提高城市土地资源的利用效益。