行政事业单位内部控制存在的问题及其对策研究

祝婵娟

摘 要：在阐述行政事业单位的基本概念以及行政事业单位内部控制的基本概念的基础上，通过深入分析行政事业单位内部控制的现状，发现目前我国行政事业单位内部控制存在的问题，如内部控制体系不够完善、内部控制意识比较薄弱、风险控制和风险意识比较淡化等，并针对性地提出相关建议。

关键词：行政事业单位；内部控制；风险控制

中图分类号：F810.6 文献标志码：A 文章编号：1673-291X（2014）32-0203-02

一、基本概念

行政事业单位是我国一种特殊的组织群体，其定义有广义和狭义两种之分。一般而言，广义的行政事业单位是指行政单位和事业单位的总称。行政单位是依法成立的，具有行政管理权力的国家行政机关，其日常开支全部由财政拨款所得，行政单位的工作人员采取公务员管理体制来管理，如法院、检察院、各级政府等。事业单位是指国家为了维持社会正常运转或处于社会公益目的而举办的组织，一般从事科学、教育、文化、卫生等社会服务活动，其资金来源部分是财政拨款或自己筹资，如教育局、卫生局、文化局等等。狭义的行政事业单位指的是具备执法以及监督权力和社会管理能力的行政事业单位，其具备行政管理职能，经费全部来源于财政拨款。这种狭义的行政事业属于国家行政机关但从事社会公共事务管理，如防疫站、档案局、社保局等等。本文所分析的行政事业单位是指广义上的行政事业单位，从行政管理部门和事业单位的角度分析其内部控制的现状和问题。

行政事业单位的内部控制是指在国家相关法律法规指导下，在行政事业单位内部实施的，为了保证行政事业单位的各项经济事务顺利高效的实施，而需要行政事业单位内部所有员工执行的，能够有效规避风险和进行风险管理，最终制定的一系列单位的相关工作流程、管理办法以及各环节、各部门、各种事物风险等的控制措施的总称。

二、我国行政事业单位内部控制现状

多年来我国内部控制制度大多应用于企业中，同时我国的相关法律法规中对于行政事业单位的内部控制问题涉及较少，行政事业单位的经济业务核算相对于企业来说也比较简单，所涉及的方面和程序较少，这些都在一定程度上导致了行政事业单位对于内部控制实施不够重视。

近期审计署针对内部控制在政府机构的实施进行了相关问卷调查，在参加调查的中央政府结构中，大多数单位的内部审计机构缺乏独立性，都依附于财务部门的监督管理机构之下，这样内部审计机构就成为了财务监督或稽查的替代品而没有起到内部审计的作用。对中央政府机构的内部控制执行情况调查如表1所示。

表1 中央政府部分机构内部控制执行情况

由表1可得，我国中央政府机构内部控制不够完善，总体来说我国行政事业单位内部控制实施情况未达到良好状态。行政事业单位的内部控制存在着内部风险评估机构建立不完善、内部系统决策支持机制缺乏、内部控制执行监督程序不健全、内部控制定期检查程序没有落实等问题。

三、行政事业单位内部控制存在的问题

通过前文分析可得，我国行政事业单位内部控制存在着一些问题，这些问题在一定程度上制约着行政事业单位工作效率的提高。本文将行政事业单位内部控制存在的问题归纳为以下几个方面。

第一，行政事业单位内部控制制度不够完善。随着社会经济的发展，我国政府的转变以及财政等相关制度的完善，我国行政事业单位内部控制体系的标准已逐步形成。但是目前我国还没有一套专业的，对行政事业单位内部控制具有针对性的准则和行为规范等，导致行政事业单位在日常活动中面临不断深化变革的财政预算制度时毫无头绪、无章可循，最终效率低下。同时，还存在着改革中的一些法律和规章相冲突的现象。

同时，为了更快更好地适应国库管理制度改革和预算内外资金不再区分的制度改革，我国政府相继出台了一系列的过渡性政策。但是与这些过渡性政策相配套的法律法规并没有得到完善，相应的具体落实措施也没有具体公布，从而导致行政事业单位在实施过程中状况百出。例如，有些单位不按照规定使用资源，特别是财政经费，甚至还存在挪用公款的情况；由于没有建立内部控制的定期检查制度，很多单位存在经费延期上缴，挪用公款拖延补交期限等等问题；同时，由于内部审计制度的不完善，有些单位甚至根本没有设立内部审计机构，这导致单位财务不明确，资金使用效率低下。

第二，行政事业单位内部控制意识薄弱。部分行政事业单位领导层片面的重视政绩而忽视了单位内部的内部控制。内部控制最早应用于西方国家的企业中，近年来引入我国，在我国的企业中得到了比较广泛的应用，在行政事业单位中运用较少，因此行政事业单位领导对其认识比较少，对于内部控制的相关理论和运用几乎没有接触，行政事业单位的领导层也没有意识到内部控制对于行政事业单位发展以及社会发展的重要性。有的行政事业单位领导认为政府机关非生产单位，没有成本而言，就无需涉及到成本预算和成本控制，只需要财务部门和审计部门严格的控制资金就可以实现目标，而忽视了行政事业单位内部的控制和监督。有些行政事业单位为了适应社会经济发展建立了单位内部控制制度，但是该制度并没有得到很好地贯彻和落实，而是流于形式、形同虚设，内部控制在这些企业没有得到很好的发挥。

第三，行政事业单位组织结构不完善。一些行政事业单位组织结构设计不合理，如行政事业单位内部的重大事务以及重大经济决策是由单位领导层决定而财务部门不参与决策，这样一来这些重大事务的收支或经费使用很少涉及到预算和控制，最终财务部门的员工也没有对这些事务或项目的资金使用进行跟踪监督和控制。

一些行政事业单位员工分工不明确，工作职责划分不清晰。目前来看，我国行政事业单位由于编制问题，到岗人数和实际岗位需求并不相符，有的岗位存在一人身兼数职，有的岗位则是一岗多人，岗位职责不够明确，出现问题时常常相互推卸责任，内部控制实施比较困难。同时，由于行政事业单位的特殊性，受高层领导直接审批的影响，审批不够民主和规范，直接制约着内部控制度的建立和完善。endprint

第四，行政事业单位风险意识较弱，风险评估机制缺乏。近年来，国际金融危机不断爆发，而我国加入世贸组织之后受国际经济影响程度较深，为了能够更好的预防和控制风险，这就要求我们行政事业单位提高风险意识，建立风险评估和控制机制。很多行政事业单位都认为行政事业单位不从事生产经营活动，只是负责社会管理或提供社会服务而已，因此无所谓经营风险的预防、控制和管理。而行政事业单位在日常运转中总会遇到一些社会政治风险和金融风险，由于他们缺乏风险意识最终只能被动的接受风险带来的损失。

第五，行政事业单位预算控制效率低下。目前，我国的行政事业单位预算编制仍然停留在传统的增量预算上，而缺乏零基预算，在新一度的预算编制中没有充分考虑上一度的预算中的支出和收入是否合理、资金使用是否得当的问题，预算整体较为笼统，实施比较困难。

行政事业单位的预算缺乏一定的科学性，在实施过程中常发现一些与实际不符的预算，基本上是“边实施，边调整”，严重影响预算的制约能力。

四、完善行政事业单位内部控制制度的建议

通过以上分析可见，我国行政事业单位内部控制存在不少问题，这些问题一定程度上制约着内部控制的实施，也制约着行政事业单位的长远发展。为加强行政事业单位内部控制，本文提出以下几点建议。

第一，建立健全内部控制制度，不相容岗位相分离。我国行政事业单位实施内部控制制度的首要前提是建立健全行政事业单位的内部控制制度，并同时建立一套与该内部控制制度相适应的相关法律法规体系，使得行政事业单位的内部控制做到有法可依、有章可循，按规章办事。同时，还需要部分行政事业单位按照科学、精简以及高效的基本原则，合理设置其相关的职能部门和工作岗位，明确各部门以及各岗位的职责权限，权责清晰，以便于考核和相互制约的工作机制。

第二，提高行政事业单位内部员工对于内部控制的认识。内部控制的相关基本理论和实施以及内部控制的重要性不仅需要行政事业单位的领导对其有充分的认识，还需要单位内部的每位员工对于内部控制要有充分的认识。这样将有利于内部控制在行政事业单位的建立和实施。

第三，行政事业单位的授权批准与集体决策制度相结合。行政事业单位的有关重大事项在业务发生前必须经过书面授权批准，明确责任；单位各级管理层必须在授权范围内行使职责，对于越权行为要有一定的惩罚制度。

第四，建立健全行政事业单位的预算控制制度。提高预算控制管理水平，一要完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等作相应的规定，建立预算的跟踪、分析和评价制度。

第五，加强内部审计监督。要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。

第六，提高行政事业单位的风险意识，建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制。要明确风险预警标准，对可能发生的重大风险或突发事件，制订应急预案、明确责任人员、规范处置程序，确保突发事件得到及时妥善处理。

参考文献：

[1] 王琰.浅析行政事业单位内部控制存在的问题和建议[J].财经界：学术版，2013，（2）.

[2] 夏云恒.行政事业单位内部控制探析[J].商业经济，2012，（7）.

[3] 殷羽.关于加强行政事业单位内部控制的思考[J].金融经济，2012，（10）.

[4] 王华强.行政事业单位内部控制面临的困境及对策[J].企业研究，2012，（20）.

[责任编辑 王 佳]endprint

第四，行政事业单位风险意识较弱，风险评估机制缺乏。近年来，国际金融危机不断爆发，而我国加入世贸组织之后受国际经济影响程度较深，为了能够更好的预防和控制风险，这就要求我们行政事业单位提高风险意识，建立风险评估和控制机制。很多行政事业单位都认为行政事业单位不从事生产经营活动，只是负责社会管理或提供社会服务而已，因此无所谓经营风险的预防、控制和管理。而行政事业单位在日常运转中总会遇到一些社会政治风险和金融风险，由于他们缺乏风险意识最终只能被动的接受风险带来的损失。

第五，行政事业单位预算控制效率低下。目前，我国的行政事业单位预算编制仍然停留在传统的增量预算上，而缺乏零基预算，在新一度的预算编制中没有充分考虑上一度的预算中的支出和收入是否合理、资金使用是否得当的问题，预算整体较为笼统，实施比较困难。

行政事业单位的预算缺乏一定的科学性，在实施过程中常发现一些与实际不符的预算，基本上是“边实施，边调整”，严重影响预算的制约能力。

四、完善行政事业单位内部控制制度的建议

通过以上分析可见，我国行政事业单位内部控制存在不少问题，这些问题一定程度上制约着内部控制的实施，也制约着行政事业单位的长远发展。为加强行政事业单位内部控制，本文提出以下几点建议。

第一，建立健全内部控制制度，不相容岗位相分离。我国行政事业单位实施内部控制制度的首要前提是建立健全行政事业单位的内部控制制度，并同时建立一套与该内部控制制度相适应的相关法律法规体系，使得行政事业单位的内部控制做到有法可依、有章可循，按规章办事。同时，还需要部分行政事业单位按照科学、精简以及高效的基本原则，合理设置其相关的职能部门和工作岗位，明确各部门以及各岗位的职责权限，权责清晰，以便于考核和相互制约的工作机制。

第二，提高行政事业单位内部员工对于内部控制的认识。内部控制的相关基本理论和实施以及内部控制的重要性不仅需要行政事业单位的领导对其有充分的认识，还需要单位内部的每位员工对于内部控制要有充分的认识。这样将有利于内部控制在行政事业单位的建立和实施。

第三，行政事业单位的授权批准与集体决策制度相结合。行政事业单位的有关重大事项在业务发生前必须经过书面授权批准，明确责任；单位各级管理层必须在授权范围内行使职责，对于越权行为要有一定的惩罚制度。

第四，建立健全行政事业单位的预算控制制度。提高预算控制管理水平，一要完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等作相应的规定，建立预算的跟踪、分析和评价制度。

第五，加强内部审计监督。要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。

第六，提高行政事业单位的风险意识，建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制。要明确风险预警标准，对可能发生的重大风险或突发事件，制订应急预案、明确责任人员、规范处置程序，确保突发事件得到及时妥善处理。

参考文献：

[1] 王琰.浅析行政事业单位内部控制存在的问题和建议[J].财经界：学术版，2013，（2）.

[2] 夏云恒.行政事业单位内部控制探析[J].商业经济，2012，（7）.

[3] 殷羽.关于加强行政事业单位内部控制的思考[J].金融经济，2012，（10）.

[4] 王华强.行政事业单位内部控制面临的困境及对策[J].企业研究，2012，（20）.

[责任编辑 王 佳]endprint

第四，行政事业单位风险意识较弱，风险评估机制缺乏。近年来，国际金融危机不断爆发，而我国加入世贸组织之后受国际经济影响程度较深，为了能够更好的预防和控制风险，这就要求我们行政事业单位提高风险意识，建立风险评估和控制机制。很多行政事业单位都认为行政事业单位不从事生产经营活动，只是负责社会管理或提供社会服务而已，因此无所谓经营风险的预防、控制和管理。而行政事业单位在日常运转中总会遇到一些社会政治风险和金融风险，由于他们缺乏风险意识最终只能被动的接受风险带来的损失。

第五，行政事业单位预算控制效率低下。目前，我国的行政事业单位预算编制仍然停留在传统的增量预算上，而缺乏零基预算，在新一度的预算编制中没有充分考虑上一度的预算中的支出和收入是否合理、资金使用是否得当的问题，预算整体较为笼统，实施比较困难。

行政事业单位的预算缺乏一定的科学性，在实施过程中常发现一些与实际不符的预算，基本上是“边实施，边调整”，严重影响预算的制约能力。

四、完善行政事业单位内部控制制度的建议

通过以上分析可见，我国行政事业单位内部控制存在不少问题，这些问题一定程度上制约着内部控制的实施，也制约着行政事业单位的长远发展。为加强行政事业单位内部控制，本文提出以下几点建议。

第一，建立健全内部控制制度，不相容岗位相分离。我国行政事业单位实施内部控制制度的首要前提是建立健全行政事业单位的内部控制制度，并同时建立一套与该内部控制制度相适应的相关法律法规体系，使得行政事业单位的内部控制做到有法可依、有章可循，按规章办事。同时，还需要部分行政事业单位按照科学、精简以及高效的基本原则，合理设置其相关的职能部门和工作岗位，明确各部门以及各岗位的职责权限，权责清晰，以便于考核和相互制约的工作机制。

第二，提高行政事业单位内部员工对于内部控制的认识。内部控制的相关基本理论和实施以及内部控制的重要性不仅需要行政事业单位的领导对其有充分的认识，还需要单位内部的每位员工对于内部控制要有充分的认识。这样将有利于内部控制在行政事业单位的建立和实施。

第三，行政事业单位的授权批准与集体决策制度相结合。行政事业单位的有关重大事项在业务发生前必须经过书面授权批准，明确责任；单位各级管理层必须在授权范围内行使职责，对于越权行为要有一定的惩罚制度。

第四，建立健全行政事业单位的预算控制制度。提高预算控制管理水平，一要完善部门预算的调整制度，从调整时间、方法、程序等作相应的规定，建立预算的跟踪、分析和评价制度。

第五，加强内部审计监督。要提高内部审计机构层次，强化其权威性和独立性。对内部单位定期进行各项审计，并对单位的内部控制制度设计的效果及其实施的有效程度作出评价，发现问题及时纠正，做到财务制度健全、会计核算合规。加强跟踪落实审计决定、审计意见，真正做到通过内部审计加强内部会计控制，提高单位各项管理水平。

第六，提高行政事业单位的风险意识，建立重大风险预警机制和突发事件应急处理机制。要明确风险预警标准，对可能发生的重大风险或突发事件，制订应急预案、明确责任人员、规范处置程序，确保突发事件得到及时妥善处理。

参考文献：

[1] 王琰.浅析行政事业单位内部控制存在的问题和建议[J].财经界：学术版，2013，（2）.

[2] 夏云恒.行政事业单位内部控制探析[J].商业经济，2012，（7）.

[3] 殷羽.关于加强行政事业单位内部控制的思考[J].金融经济，2012，（10）.

[4] 王华强.行政事业单位内部控制面临的困境及对策[J].企业研究，2012，（20）.

[责任编辑 王 佳]endprint