储蓄国债发行中存在的问题及建议

储蓄国债发行中存在的问题及建议

人民银行东营市中心支行 卜凤

储蓄国债(saving bonds)是指一国政府面向个人投资者发行的，以吸引个人储蓄资金为目的，满足长期储蓄性投资需求的一种不可流通国债。我国储蓄类国债自1994年发行以来，已二十余载，因国债信誉度、安全性、稳定性、收益性高的特点，一度成为备受追捧的“金边债券”，在筹集财政资金、促进经济发展及满足群众投资需求方面发挥了重要作用。但是，存在的一些问题也影响了储蓄国债的发行。本文就东营市中心支库国债发行的问题进行了专题调研，发现了一些令人深思的问题。

储蓄国债 发行 问题及建议

1 储蓄国债发行工作中存在的问题

1.1 利率市场化低，期限结构比较单一

当前储蓄类国债利率实行固定利率，主要参考银行同期存款利率确定，在市场利率上升的情况下，国债仍执行发行时固定利率，购买国债将承受市场利率上升的风险，因此，国债的发行将会受到较大的影响。储蓄类国债的期限主要为3年期、5年期，国债期限的过度集中容易造成一系列不良影响，期限过度集中将导致投资者承受较大的利率风险。具有付息方式灵活、地区间调剂灵活等诸多优势的国债新品种推行较慢。

1.2 承销网点城乡分布不均衡，不利于农村居民购债

从调查的情况来看，东营市辖区国有商业银行在农村地区的销售网点明显偏少，除农业银行外，其他3家国有商业银行在村镇地区的网点数均不及城镇网点的一半，且主要集中在市区和较发达的乡镇。具体设置情况如下，工商银行共有村镇网点13个，占全部网点总数的22.8%；中国银行共有村镇网点6个，占全部网点数的23.08%；建设银行共有村镇网点8个，占全部网点数的17.02%，农业银行和邮储银行村镇网点稍多，分别为25个和47个，占比超过了一半。

上述机构为国债销售的主力军。据统计，2015年前5次国债销售中，工、中、建三行共销售39179万元，占全部销售额的63.6%，但由于这些承销机构的销售网点主要集中在市区和县城，构成了不利于农村居民购债的一个主要因素。本次调查还向119名有购买意向的农村居民进行了调查，其中，购买成功的只有71人，占比59.7%，有40.3%的人因购买不便等因素未能满足国债投资需求。

表1 东营市农村居民有意向购买国债情况调查 单位：人

1.3 储蓄国债销售方式也制约了农村地区销售

除农村地区国债销售网点少、距离远的原因外，国债销售分配机制不合理也是一个主要原因。目前，我国实行的是储蓄国债承销制度，承销额度分配到承销机构后由商业银行自主销售。电子式国债目前使用的是全国一个额度的销售方式，凭证式国债除工商银行等少数机构外采用的也都是全省(或全国)一个额度的销售方式。这种方式的最大特点是先到先买，售完为止，看似非常公平，实际上对农村地区影响非常大，农民距离承销机构远，等赶到时国债往往已经售完，国债热销时，农民通过柜台购买到国债的机率很低。从调查的情况来看(如表1)，柜台方式购买成功的仅占55.5%，不成功的则占40.3%。

图1 主要网点农村地区销售额占比情况表

图2 东营市辖区国债承销机构网点分布情况

1.4 储蓄国债发行对金融机构资金具有双重影响

从调查情况来看，对于承销金融机构来说，有的金融机构认为适量发行凭证式国债会增加客户，一定程度上会促进存款增长。但也有金融机构网点反映，储蓄式国债发行量与该网点储蓄存款余额呈负相关现象，即储蓄式国债销售会引起该网点储蓄存款的减少，加之提前兑付部分由承销金融机构垫付资金，虽然按政策规定，对提前兑付的凭证式国债，国债承销机构可继续销售，但实际情况是提前兑付后再销售量相当小，因此对商业银行资金运营带来一定冲击。

1.5 金融机构被动持有储蓄国债带来经营风险

按国债承销政策，储蓄国债提前兑付的，由承销金融机构兑付，并一直持有至该储蓄国债到期，这就形成了金融机构对提前兑付国债的被动持有，由此带来商业银行承销凭证式国债的经营风险：即在银行储蓄利率变动的市场条件下，有可能出现大批投资者提前兑付凭证式国债套现的情况，将本应该由投资者承受的市场风险转嫁到承销机构身上。当承销机构被动持有的凭证式国债积累到一定程度时，就可能影响到其资金的流动性。从2015年7月末的数据看，东营市7家(不含农行、建行，该两行全省统一持有，未在此统计范围内)金融机构因公众提前兑付而持有2010～2015年凭证式国债3972万元，占发行量的5.98%，占用了承销金融机构的资金，一定程度上影响了其资金营运。目前利率处于下降通道之中，这种风险表现得并不明显，如果利率处于上升通道，这种风险将会急剧增大。

1.6 基层央行对国债监管依据需进一步明确

在人民银行基层行对国债发行监管过程中，发现人民银行虽有国债监督和管理职责，但规定比较笼统，仅在《中国人民银行法》第二十五条规定人民银行代理国务院财政部门组织向金融机构发行国债或其他政府债券，但具体的监管措施没有明确的规定，在实际工作中只能以一些相关的管理办法以及发行文件为依据。近年来，人民银行将凭证式国债的发行和兑付作为监管的重点，人民银行和财政部联合开展了对凭证式国债承销机构的考核和检查工作，但由于国债承销由各金融机构总行统一组织，考核对其分支机构影响不大。另外，由于缺乏明确的法律依据，人民银行基层行对在国债发行监督检查中发现的问题，无法进行有效的制约和处罚，只能以“责令整改”来处理，监管约束力不强。这种情况下，部分承销分支机构往往出现上报的国债发行数据不准、质量不高等问题，影响了国债的发行、统计工作。

2 对策建议

2.1 进一步丰富储蓄国债的品种和利率设计

鉴于目前的储蓄国债发行期限结构主要集中在三年和五年两个发行期限内，缺乏短期和长期发行期限的储蓄国债的情况，建议在今后国债发行中配置短于两年、长于五年发行期限的国债，以满足投资者长、中、短期的投资配置需求，同时形成多种偿还期限，平衡国家债务负担。储蓄类国债品种的设计，应结合其特点，注重满足不同投资者的多样化需求，形成偿还期限不同、多种计息方式的多层次、多品种的结构。国债利率的确定因素除了参考依据银行存款利率外，还应综合考虑利率发展趋势、资金市场供求状况、投资者偏好等因素。

2.2 增加承销机构，优化分销方式

要真正解决农村居民购买国债难问题，增加农村居民认可的承销网点和农村地区国债分销数量是有效的措施。从增加基层网点机构数量上看，各商业银行因政策因素和对成本与收益的考虑，不可能大量增加网点，那么解决农村居民购买难的措施如下：一是扩大承销团的机构成员，把分布在农村地区的主力金融机构——农村信用社吸收进来，建议批准以省级农村信用社为承销主体加入国债承销团队，扩大国债在农村地区销售的渠道；二是发行初期预留部分额度专供农村地区销售。人民银行和财政部门应将农村地区国债销售状况作为对国债承销团考评的重要内容，鼓励国债承销机构将国债向农村地区销售。

2.3 加强法规建设，明确监管权责

建议借鉴已颁布实施的《商业银行柜台记账式国债交易管理办法》中的有关规定，并结合凭证式国债发行、兑付过程中的实际问题，尽快出台储蓄国债监管方面的法规或制度，明确参与各方权责，更好地加强对承销机构的监督管理。

2.4 创新监管手段，提高监管效率

人民银行应充分利用已开通的现代化支付系统以及正在逐步推广的财税库银横向联网系统，积极构建国债实时监控网络，实现信息共享。可借鉴“人民币结算账户管理系统”中人民银行账户监管的成功经验，由财政部和人民银行联合开发推广“国债电子化监管综合网络系统”，实现对国债发行、兑付债权记录以及资金清算的全过程动态反映、实时监控，确保监管的及时性和有效性。

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2096-0298(2015)11(c)-096-03