新中国成立后战时经济政策实施的经验与启示

□ 苑 敏 丁 茹 黄 波

战时经济政策作为一种国家在战时对于全体国民经济的国家施政，其目的在于使全体国民经济适应战时的需要，以期获得战争的最后胜利。①参见刘化绵主编：《军事经济学辞典》，592页，北京，中国经济出版社，1993。战时经济政策是国防经济政策的组成部分，是国家宏观调控的重要手段，对于维持经济运转、支持战争推进起着重要作用。以抗美援朝战争为例，中国为这场战场共开支战费62.5亿元人民币，几乎等于中国1950年全年的财政收入。如果没有采取适当的经济政策，在新中国成立初期，国家建设百废待兴、经济发展尚未进入正常轨道的前提下，恐难承受如此巨大的战争耗费。借鉴新中国成立后历次战争时期经济政策的成功做法，预建中国战时经济政策，对于国家安全和长远发展具有重要意义。

一、依据战场形势特点，相机实行战时经济政策

战时经济政策的制定要以有利于争取战争胜利为首要原则。但是战场形势瞬息万变，经济政策作为战争的坚实后盾与赢得战争的辅助手段，应配合战场形势变化而变化。解放战争的战略追击阶段 （1949年2月—1950年6月），国家财政预算的总方针是 “保证战争胜利，逐步恢复建设”。1949年12月财政部 《关于1950年度财政收支概算草案编成的报告》指出，概算分配主要用于支援战争，解放尚被残敌占领的少数地区，夺取全国革命的彻底胜利。

抗美援朝战争期间，在运动战阶段 （1950年10月25日—1951年6月10日）、阵地防御作战阶段（1951年6月11日—1953年7月27日）采取的经济政策迥异。1950年11月，中央财政经济委员会在北京召开第二次全国财政会议，确定国家在抗美援朝战争期间的财政经济工作方针是：国防第一，稳定市场第二，其他第三。②参见陈云：《抗美援朝开始后财经工作的方针——在第二次全国财政会议上的讲话》，引自 《陈云文选》，第2卷，111页，北京，人民出版社，1984。

随着战争形势向利我方向发展，在保证战争胜利进程的前提下，经济政策向恢复经济建设侧重，经济建设逐步成为国家建设的第一要务。1952年，财政概算方案重点放在和谈可能延长并能继续应付战争这个基点上。①参见陈云：《1952年财经工作的方针和任务》，引自《陈云文选》，第2卷，157页，北京，人民出版社，1984。经济建设成为财政经济工作的第一位。

在对印自卫反击战期间，国家层面并未有针对战争的特殊经济政策，但在 “积极防御、北顶南放”的军事战略方针的指导下，1962年5月底总参谋部向新疆军区、西藏军区下达了 《关于中印边境军事斗争的指示》，中央军委发出 《关于加强东南沿海地区战备工作的指示》。可以说，1962年的经济政策是同时为对台作战任务和对印作战准备服务的，以恢复经济、保障人民生活为目标的一系列经济政策效果显著，成为保障战争经费和物资供应的强大后盾。

从这三次战争中经济政策制定与实施的情况来看，经济政策并非一成不变的。它与国家安全形势、军事战略、战场形势密切相关。当战争关乎国家生存与主权等核心国家利益时，经济政策的制定无疑要以 “国防第一”；当战争危害降到可控制范围内时，经济政策要以维护经济建设正常秩序、保障民生为基本任务。

二、突出财政政策主体地位，充分发挥其支援战场、稳定经济的作用

财政政策以平衡收支为主要目的。战争时期财政政策的主要作用有两个：筹备战争经费，保证战争资源供给；平衡财政收支平衡，稳定物价。在新中国成立后的多次战争中，国家财政政策在保证战争经费开支、稳定经济中发挥了重要作用。

（一）调整财政体制，集中财权。1950年3月，中央人民政府政务院颁布 《关于统一国家财政经济工作的决定》，调整了财政体制。规定国家对财政收入实行统一管理，集中财权。将国家财政收入，如公粮、税收及仓库物资的全部、国营企业的利润和折旧金的一部分，统一纳入国库，集中支配。国家银行实行统一现金管理及转账制度，将属于国有的现金集中到国家银行手中，集中调度。抗美援朝战争期间，中央财政开支中战勤费由东北人民政府按年度编制预算，经中央财政部核准后，由东北人民政府掌握动支，年终专案报销。战争期间通过调整财政体制实现全国范围内或区域内财权集中，是当时在短期内筹备经费的有效作法。

（二）平衡财政收支，减少赤字。战争时期，政府通过发行公债、增加税收等手段增加财政收入，不断缩减财政支出，并在战争区域实行特殊财政政策以平衡财政。

1.增加财政收入。1950年中央人民政府发行人民胜利折实公债，当年财政收入65.19亿元，支出68.08亿元，有2.89亿元的财政赤字②参见楼继伟：《新中国50年财政政策》，23页，北京，经济科学出版社，2000。，财政收支趋于平衡。抗美援朝战争期间，政府提高农业税税率，开征契税，对酒和卷烟用纸实行专卖；同时，通过加强税收工作治理严重偷漏税的问题，效果明显。1951年，对老解放区和新解放区区别实行比例税制、累进税制；适当提高农业税率。1951年税收比1950年增加1倍以上，1952年城市各项税收与其他税收计划数，比1951年实收数增加32.98%。③参见薄一波：《关于一九五一年度国家预算的执行情况及一九五二年度国家预算草案编成的报告》（1952年8月6日），引自 《中华人民共和国财政大事记 （1949—1985）》，63页，北京，中国财政经济出版社，1989。

2.紧缩财政支出。抗美援朝战争期间，中央财政经济委员会规定，除与战争有直接关系的军工投资、对增加财政收入直接有帮助的投资和对稳定市场有密切关系的投资外，文教卫生、公用事业、军政经常费用和其他经济建设投资都要加以消减和收缩。总的要求是 “可削则削，可减则减，可推则推”④《当代中国》丛书编辑委员会：《当代中国财政》，上卷，73页，北京，中国社会科学出版社，1988。。随后的 “精兵简政，增产节约”方针，“三反”“五反”运动，有效地节约了财政支出。对印自卫反击战期间，通过压缩基本建设规模、降低重工业产品指标等措施节省财政支出，为保证国防费开支提供了条件。

3.区域性财政政策。为了保证抗美援朝战争的军费开支，东北人民政府采取一系列区域内财政措施。一是压缩经常费与事业费，同时开展“全力支援前线，厉行精简节约”的活动，一切服务于战争。二是改变支付结算手段，国有部门往来款项一律实行银行转账，将有限的现金流量用于军费开支。三是征收战勤粮、战勤费。1950年12月，东北人民政府实施 《东北区战勤动员暂行办法》，征收的战勤费由财政部门管理，专款专用，这实际上是保障军费开支的区域性、临时性的增收措施。

（三）保持物价稳定，抵制通货膨胀。稳定物价是国民经济宏观调控的重要目标，这一目标在战争时期尤为重要，也尤为困难。一是收缩流动性，回笼资金。如，1950年11月，金融机构对部队、机关、团体的存款实施冻结，冻结的存款全部抵作1951年预算拨款。二是促进生产增加物资供应。1951年，由于大量物资用于朝鲜战场，加上部分商人的投机活动，国内市场价格涨势明显。为此，中央财政经济委员会于同年9月出台 《坚决稳定物价的决定》，增加国营企业对市场的商品供应；同时开展 “三反” “五反”运动，进一步促进物价回落。1952年物价指数为103.8，明显低于上一年 （116.2）。

三、对军工建设生产和交通运输实行战时统制

（一）加强军工生产管理。战略追击作战结束以后，各战略区的军事工业和接管的国民党政府军事工业相继改制，在各大行政区成立军工局或军工处，由政府统一管理。1950年5月，重工业部成立兵工办公室，领导东北、华北、华东、中南和西南5个兵工生产基地，拥有45个工厂，从中央到地方的兵工管理体制基本形成。此后，人民解放军的武器弹药，由政务院财政经济委员会物资分配局军用品处审核需要计划，下达分配生产指标，由重工业部经理司和解放军总后勤部计划处分别向国防工业各部门和人民解放军各军区进行分配、调拨和组织供应。

抗美援朝战争期间，国家采取多种措施保证军工行业生产建设。一是保证军工领域投资。对直接与战争有关的军工投资，对增加财政收入直接有帮助的投资，对稳定市场有密切关系的投资应该予以满足。①参见陈云：《抗美援朝开始后财经工作的方针——在第二次全国财政会议上的讲话》，引自 《陈云文选》，第2卷，111页，北京，人民出版社，1984。1952年12月，在抗美援朝战争和恢复国民经济生产的背景下，重工业成为国家建设的重点。二是军工企业转入战时生产。增加武器装备的研制、试验、生产、维修。1951年6月出台的 《关于兵工建设问题的决定》明确提出，1951年兵工生产的方针，是根据抗美援朝战争的经验与加强国防的需要进行生产与逐步地改造生产，使之尽量地满足战争的要求与适应作战的要求。三是制定国防工业发展规划。1950年10月，重工业部制定了 《三年兵工建设方针草案》和《兵器工业恢复建设方针》；1952年，兵工总局批准了 《兵工工厂调整计划纲要》和 《兵工五年建设大纲》，同年中共中央批转了 《关于兵工问题的决定》，明确了兵器工业建设的步骤，建立了国防工业的基本发展规划。

（二）保障军事交通运输。1949年10月，政务院财政经济委员会要求 “以主要力量修复军事前线的铁路，加强现已通车线路，争取主要铁路迅速通车”。1949年11月，第一届全面航务、公路工作会议上，中央领导号召各方面相互学习，克服困难，通力合作，恢复运输，支援战争，迎接交通建设的伟大任务。②参见 《交通部行政史》编委会编：《交通部行政史》，21页，北京，人民交通出版社，2008。1950年2月，政务院第十八次政务会议通过 《关于1950年航务工作的决定》，指出1950年航务工作的任务是继续支援解放战争、恢复生产。1950年8月，政务院颁布《铁路军事运输暂行条例》，规定铁路系统要服务军事。

抗美援朝战争期间，作为运送作战人员、物资的命脉，交通运输系统的作用异常重要。铁道部与东北局、东北军区商定成立了军运指挥机构，承担战时支前运输任务。1951年相继颁布了 《中央人民政府人民革命军事委员会军事运输机关临时条例》《中国人民解放军铁路运输规章》《铁路军事运输计划规划》 《铁路军运调度工作暂行办法》 《铁路军事运输付费办法》等法规政策，加强铁路运输的计划性，经济合理安排国家运力，优先保障军事运输，在一定程度上缓解了人力物资供需矛盾。

四、积极应对外贸风险，发挥战时经济政策的反制与威慑效应

抗美援朝战争期间，针对国外对中国的经济封锁，中国采取的应对措施，一方面体现为强有力的经济反制，如冻结、没收等，另一方面千方百计扩大经济物资来源，拓展外贸渠道。朝鲜战争爆发后，美国逐步加大对华贸易制裁力度，中断了对华石油出口。1950年12月对中国实行贸易出口许可证制度，对所有美国出口产品实行许可证制度。同月，禁止美国飞机、船只装载前往社会主义国家的战略物资，并宣布管制中国在美国辖内的公私财产。针对美国的敌对经济措施，中国政府一方面通过外交、外贸途径努力打破经济封锁，制定了 《中央财委对美帝封锁我经济的七项对策》，并采用易货贸易方式代替结汇方式，加强与社会主义国家的经济往来；另一方面对美国在华资产实施冻结、没收等措施，出台了 《关于管制美国在华财产冻结美国在华存款的命令》，将冻结美国在华资产和没收接收美国津贴机构的行动同时展开。通过一系列对外经济政策，推动了战时对外贸易艰难地向前发展，同时争取了大量物资和现金，为支援抗美援朝战争及恢复经济起到积极作用。

随着经济全球化发展和中国对外贸易规模扩大，中国对外贸易依存度不断提高，2013年已达49.3%。这一方面有利于国内经济发展，另一方面为国内经济安全埋下隐患。尤其是战争时期国外经济、政治因素导致的经济波动将对国内经济产生巨大冲击。制定应对战时国际性经济波动的政策和措施，对于稳定国内经济、完成战争保障任务具有不可替代的作用。这些政策和措施应至少具备两方面作用：一是对冲突国家的经济具有强有力的反击效果，以配合军事行动并最终取得胜利；二是在和平时期外贸政策就注重分散风险、广开外贸渠道，以减少战争时期外国经济政策和措施对我国国民经济的冲击和破坏。

［1］曹智英主编：《战时经济论》，天津，南开大学出版社，1991。

［2］林晖：《21世纪初的中国国防经济政策——论新时期中国经济建设与国防建设的协调发展》，北京，中国计划出版社，2008。

［3］谢百三编： 《中国当代经济政策及其理论》，北京，北京大学出版社，2008。