试论发挥注册会计师在财政支出绩效评价中的作用

宋佩军

【摘 要】将于2015年1月1日起施行的新预算法，首次以法律形式明确了公共财政预算收支中的绩效管理要求，为中国预算体制由传统预算向绩效预算转型奠定了坚实的法理基础。注册会计师参与公共财政绩效评价工作，既是政府购买会计业务的重要组成部分，也为深化政府行政体制改革，促进政府职能转变、改善政府服务质量、提升政府管理绩效发挥了不可替代的作用。本课题研究，试图从财政绩效评价的事前指标设定，事中跟踪管理，事后评估追责等各阶段的不同要求角度，论证如何发挥注册会计师在财政支出绩效评价中的作用。

【关键词】注册会计师；绩效评价；财政预算；发挥作用

在我国，财政支出绩效评价往往以事后的财政支出为切入点，所以许多人以为，财政支出绩效评价属于事后评价。这种观点是不对的，财政支出绩效管理贯穿于政府公共管理的各个方面，绩效评价工作是一项系统工程，包括事前指标设定，事中跟踪管理，事后评估追责等一系列工作。

一、注册会计师如何参与绩效评价指标设定

1.获取项目绩效评价相关的基础资料

包括但不限于：国家省市区各级机关发布的规章制度，实施单位上报的项目预算申报资料，项目可行性研究，年度工作计划，以前年度预算工作总结等，主要了解预算项目的目标是否明确，依据是否充分，目标的合理性和完成的可能性，项目实施过程中申报、评审、招投标、施工管理、竣工验收等环节的具体规范；项目完成的指标包括哪些，项目实施成果的经济效益、社会效益、生态效益等指标内容。

2.采用层次分析法，建立评价指标库

层次分析法（AHP）是由美国运筹学家匹兹堡大学教授萨蒂（T L Saaty）于本世纪70年代初提出的，它的基本思想就是将组成复杂问题的多个元素权重的整体判断转变为对这些元素进行“两两比较”然后再转为对这些元素的整体权重进行排序判断，最后确立各元素的权重。

运用到财政支出绩效评价指标库的建立，其制定程序为：确立绩效主题→划分绩效维度→分解绩效示标。政府绩效的层次分为这三层（见下图），评估的内容即为最终确立的绩效指标。各项指标的得分计算和现有的目标管理责任制结合起来，即按各项指标的完成实绩和年度目标的比配来确定其得分值。

评价指标库建立后，邀请若干专家对指标库中的指标进行分析、权衡、补充、选择，最后确定评价指标体系。

二、注册会计师如何参与项目绩效跟踪管理

如果说，完善绩效评价指标体系是确立财政支出效益分析判断的标杆和准绳，那么，项目绩效跟踪管理是准确反映被评价对象取得的效果和存在问题的路径和指南。注册会计师在绩效跟踪管理时，主要从目标选择、现场评价、调查问卷三方面入手：

1.目标选择

财政支出绩效评价活动的开展，离不开一定规模与容量的数据库，需要针对各类支出项目的投入、效益与影响，进行必要的横向与纵向比较，保证绩效评价工作的持续、高效开展。在选择跟踪问效对象时，我们不仅要考虑被评价对象的项目管理成效，也要根据不同行业、类型的财政支出项目，将有关的信息或资料作为初始数据源，并在此基础上逐步扩大评价信息的收集范围，包括受益群体，社会公众，相关领域实践工作或学术研究的权威专家学者、人大的相关委员会、政协委员等。如对教育部门财政支出绩效评价时，我们除了实施项目的教育部门外，还可以选择在校学生、教师及其他教育工作者、学生家长等，在民政局居家养老项目绩效评价时，除了实施项目的民政局、养老机构外，我们还可以选择街道（社区）工作人员、享受财政补助的老人、一般社区群众等，将这些直接受益群体及间接受益群体作为评价目标和对象，可以从不同侧面反映财政支出项目的绩效情况。

2.现场评价

注册会计师应遵照设定的绩效评价指标体系的指引，搜集各项基础资料，深入被评价部门或项目，进行实地勘察、盘点、询问、分析、检验等现场工作，注册会计师要保证所获取的基础数据资料的真实性、正确性和完整性，必须通过一系列科学的方法论。目前理论界提出了成本效益分析法、最低成本法、综合指数法、因素分析法、生产函数法、模糊数学法、方案比较法、历史动态比较法、目标评价法、公众评判法等多种方法。其中，比较法、因素分析法、公众评价法和成本效益分析法是目前最常用的方法。当然，注册会计师还可以根据项目特点，从理论层面入手，采用回归分析、动态分析等统计技术，按照民主、科学、简便、精准的原则，创新绩效评价的方法体系，以提高财政支出效率、促进经济增长等作为标准来评价。

3.调查问卷

实务中，我们可以通过定向选择、随机选择，偶遇式问卷调查等方式选择样本，问卷调查可以从以下三个方面进行设计：（1）被调查对象基本情况，如性别、年龄段、职业、家庭状况等；（2）被调查对象对现阶段公共支出的满意度如何？（3）公民对公共支出有什么样的期待等。如我们在对北仑区教育局普高教育装备专项资金绩效评价时，采用了随机选择的抽样方式，对受益学校包括在校学生、教师、学生家长分别设计满意度调查问卷，调查内容包括基本情况、普高教育装备的投入是否改善了办学条件，能否有助于学生提高综合水平，有助于教师提高教学水平，以及对普高教育装备专项资金的意见和建议。发放和收回问卷811份，其中：认为全区高中学校办学条件有明显改善692份，占85.33%，认为改善不大的117份，占14.43%，认为没有改善的2份，占0.24%。认为教育装备对提高学生综合能力水平有很大帮助689份，占85.17%，认为帮助不大的107份，占13.23%，认为没有帮助的13份，占1.6%。认为教育装备对提高老师的教学水平有很大帮助679份，占83.72%，认为帮助不大的134份，占15.29%，认为没有帮助的8份，占0.99%。这些数据对我们客观评价北仑区普高教育装备专项资金绩效情况提供的有力的数据支持。

三、绩效评估追责中如何发挥注册会计师的作用

绩效评价结果在于应用，通过应用才能对财政资金使用部门和单位有实质性约束。如果评价结果得不到有效应用，绩效评价工作将失去意义。由于思想认识不到位，评价结果质量可信度不高，以及绩效预算尚未建立等原因，影响了评价结果的有效应用，绩效评价工作的作用不能得到真正发挥，在一定程度上制约了这项工作全面深入开展。

注册会计师在对获取的各项资料进行整理、分类、审查，运用规定的评价方法进行数据计算、资料分析和指标评价打分后，形成了评价结论。注册会计师在绩效评估追责的主要作用，首先体现在跟踪问效报告的编制和提交中。在这个环节，注册会计师应把握好以下三个方面：

1.体现评价结果对绩效目标的引导作用

目前宁波市财政绩效评价结论一般分优秀、良好、合格、不合格四个等级，其中95分及以上为优秀，85-95分为良好，60-85分为合格，60分以下为不合格。

2.体现财政效率的核心地位

建立法治社会和高效率政府是刚刚闭幕的十八届四中全会的重要思想，财政效率既考虑投入，又考虑产出和效果，直接指向政府建设的本质。注册会计师在进行跟踪问效报告中，对财政支出的绩效评价，不仅仅体现在成本是否最低，更重要的是财政资源投入是否获得了满足公共需要的最大产出，财政支出项目的产出结果是否与社会公众的预期相符。

3.体现专业、实用、可行原则

注册会计师在报告撰写过程中，不仅要做到数据准确，分析透彻，最重要的一点就是确保报告撰写的逻辑性和清晰性，也就是说，报告所提政策建议与分析的问题和不足应逻辑一致，相关建议应针对问题提出，前后呼应，切忌自相矛盾。

四、结束语

从一定意义上讲，财政支出绩效评价的实施，体现了政府监督机制的进一步完善。充分发挥注册会计师参与财政支出绩效评价工作中的作用，既是中介机构审计业务开拓的需要，也是作为纳税人对公共财政支出进行的有效监督，意义非凡。我相信，随着财政支出绩效评价工作的进一步规范，我们的公共财政将会是一个为纳税人精打细算的钱袋子，腐败浪费将无所遁形。

参考文献：

[1] 财政部.财政支出绩效评价管理暂行办法（财预[2011]285号）

[2] 浙江省财政厅.关于印发浙江省财政支出绩效评价实施办法的通知（浙财绩效字【2009】5号）

[3] 浙江省财政厅.关于印发浙江省中介机构参与绩效评价工作规程（试行）的通知（浙财绩效字【2008】9号）

[4] 陈万明，卓越.层次分析法在地方政府绩效评估中的应用——一个实际案例的探讨. 南京农业大学学报（社会科学版），2008 8（2）