农村集体建设用地流转模式研究

【摘 要】农村集体建设用地是我国建设用地的重要组成部分，本文通过分析当前农村集体土地流转问题现状，比较国内现行的流转模式，分析它们的优缺点，并从严格规定农村集体建设用地的流转主体、提高集体建设用地的市场化程度、优化流转利益分配原则和加强流转的立法建设四个方面提出完善农村集体建设用地流转的构想，以期进一步促进农村集体建设用地的流转模式研究的发展，保障农民的合法的土地权益。

【关键词】农村集体建设用地；流转模式；流转收益

农村集体建设用地与国有建设用地是建设用地的两大组成部分，当前国家对国有建设用地的使用有很明确的法律体系规定。然而，我国直到20世纪90年代才开始了农村集体建设用地流转模式的试点，由于试点时间起步晚，严重影响了农村集体建设用地的巨大作用的发挥。据国土资源部的测算，我国当前除交通设施和水利资源占用的土地外，农村集体建设用地占我国建设用地的很大比例，约为70%。我国现在城镇化水平越来越高，土地资源的资本价值也越来越高。近些年，郊区和经济较为发达的乡镇土地，其利用价值越来越高，流转模式也越来越多样化，对农村集体建设用地流转模式进行比较性研究，有利于规范农村集体建设用地的合理利用和促进农村的快速发展。

一、农村集体建设用地流转现状及存在问题

当前，我国农村集体建设用地流转出现可以称为混乱的状态，出现诸多问题，具体表现为以下四个方面：首先，流转产权制度不完善，缺乏统一的流转模式指导。再次，流转的法律依据薄弱。当前对于农村集体建设用地流转的法律依据不充分，现有的法律有的已经过时，缺乏对流转中明确的操作指导体系。最后，流转中，频繁出现利益分配不均的现象。农村集体建设用地的流转收益理应归属于拥有土地所有权的农民，但是现行我国流转收益大部分归政府所有，收益所得也不透明公开，严重影响了农民的利益收入。

二、农村集体建设用地流转模式

20世纪90年代，东部地区部分省市开始尝试以集体建设用地进入市场的“流转”为代表的模式探索。1991年，威海市率先提出了农村集体建设用地流转模式，这一流转模式以“转让权利，统一出让”为原则。隔年，南海市被列为首个集体建设用地使用权流转的基层自发试点。1999年，安徽芜湖正式被国土资源部批准开展流转试点，从此，全国各地纷纷积极试点并形成了多个模式的流转方式，目前，国内形成了九个地区典型的流转模式，按照政府与市场的职能模式主要分为三类。

1.以政府主导型的主体流转模式

当前，农村集体建设用地流转模式中，多数以政府为主导型，政府是流转中执行的主体，在这些地区的农村集体建设用地流转都是由政府充当流转主体，然后根据一定的比例对流转收益进行分配和再分配。如：威海模式、成都模式、芜湖模式、安阳模式、苏州模式、古田模式。

2.以市场主导型的主体流转模式

农村集体建设用地流转大多以政府为主体方式进行流转，政府起着主要执行者。广东省作为我国的经济较为发达的大省，其两个地区的两种流转模式则都以市场为主导型的流转模式，把土地流转推向市场，参与市场竞争。如海南模式、顺德模式。

3.以政府和市场并重型的主体流转模式

目前流转典型模式中只有湖州模式以政府和市场为并重的流转模式。湖州市通过当地企业扩大规模使用租赁和一定年限的作价入股方式获得集体土地使用权。“湖州模式”中当地政府以解决乡镇企业土地资产处置作为原始初衷，对湖州市多个乡镇进行试点，主要进行农村集体建设用地的存量建设用地流转。通过这一方式，大大的促进了湖州当地许多乡镇企业的发展，同时也维护了集体土地所有者的权益，广大农民也获得了一定的租赁收入或其他方式的经济补偿。

三、农村集体建设用地流转模式评价

由于农村集体建设用地流转缺乏相应的法律体系方面的指导，农村土地要素配置要素效率低下，土地利用效率较低，导致了土地所有者的权益受到了损害，无法适应新时期的社会发展的变化。各个地区的发展状况不一样，各有其流转方式的特点，流转模式不一定适用于各个地区，现行的流转模式也不一定是十全十美，也有其弊端。

1.“苏州模式”、“湖州模式”和“芜湖模式”，这三个地区的农村集体建设用地流转模式都是基于这三个地区高度发达的乡镇企业。一方面，能增加政府的财政收入以及土地所有者的经济收益，另一方面，为乡镇企业的发展提供了基础设施建设的支持。但是三种模式也存在着一定的缺陷：无法做到公开民主，同时，流转过程中身为土地所有者的农民处于被动地位。

2.“威海模式”和“古田模式”，这两个模式的相似之处都在于以转权让利的模式进行流转。不管从流转主体还是收益分配上，“古田模式”和“威海模式”都是由政府对土地进行执行控制，明显具备计划经济时期的特征，其实质是政府利用职权从中谋取更大利益，而土地所有者的农民只能有一小部分的收益，严重损害了他们的利益。

3.“成都模式”和“安阳模式”，“成都模式”中，政府为了扩大城镇建设用地，对流转的集体建设用地的价格进行了严格规定，并规定不低于一定的区域保护价格，并且流转获得收益优先用于社会保障支出。

4.“南海模式”和“顺德模式”，这两种流转模式都结合了政府和市场的作用，作为中国经济较为发达的沿海省份，一方面保留了集体土地所有权，另一方面又保护了集体土地所有者的权益，对其他地区的土地流转模式都有很好的借鉴意义。

四、农村集体建设用地流转模式的政策建议

针对当前的几种集体建设用地流转模式存在着诸如流转主体不明确、市场化程度低、收益分配不均以及缺乏相应的法律指导体系等问题，提出了以下几个方面构想，以期完善农村集体建设用地流转模式。

1.加强土地产权登记，确定农民的流转主体地位

农村集体建设用地使用权流转建设的首要工作就是“确权颁证”，继续实施土地权属登记制度。农村集体建设用地流转中，政府一般是流转的主体和执行者，这严重损害了作为土地所有权的农民的切身利益，应当明确界定农民是农村集体建设用地流转的主体，土地的处置听从农民的安排，加强农民对土地产权的控制，国家对农村集体土地的征用，应本着公平公正的市场交易原则进行，流转收益归农民所有。

2.提高并加强流转的市场化程度

严格按照市场运行模式，对土地进行流转，根据不同的位置，做好对土地用途及价格的评估。建立相应的土地经营公司和土地监管机构，禁止炒地行为，严格管制土地交易的面积和用途。做好交易的试点工作，提供诸如农地信托、农地抵押和农地保险等中介服务工作，保障土地健康有序的进行流转。

3.优化受益分配机制，让流转收益的利益相关者实现利益共享

地确权登记只是对权利主体的明确，但要实现有秩序的农村集体建设用地流转，离不开政府、集体经济组织以及其他主体的共同努力。通过税制改革和法律明确规定受益分配原则，充分考虑各利益相关者的收益，调动他们的积极性，不断推进农村集体建设用地流转的规范性。

4.加强农村集体建设用地流转的立法建设

首先对现有的适用法律能被更好的执行，其次从法律上严格规定农民是土地的流转主体并对流转流程流转收益分配违反流转规定的相应处理方法做出立法建设。法律上严格规定流转中的具体程序和形式、审批管理的规定、相关的违法交易等制定明确的规定。让农村集体建设用地的流转做到按照法律法规的相关规定流程办事情，充分保障农民的合法权益。

随着中国经济的发展，农村集体建设用地流转是市场经济发展的必然趋势，其流转模式在全国已经具有很高的普遍性，尤其是在城乡结合部的郊区以及经济发达的乡镇地区更为明显。流转中如何使土地所有者的农民的流转收益得到保障也成为人们关注的焦点问题，因此，加强农村集体建设用地流转模式制度的建设，保障农民的合法权益，有利于统筹城乡的更进一步发展，更有利于规范城乡统一建设用地市场，形成一个积极向上健康的良好的用地市场。

参考文献：

[1]聂正标.节约集约用地背景下的农村集体建设用地流转[J].宏观经济管理，2014

[2]郭旭彦.我国农村集体建设用地使用权流转模式研究[D].硕士学位论文.福建师范大学，2009.

[3]张俊平，胡月明，章汉武.珠三角地区农村集体建设用地流转问题探讨——以中山市为例[J].经济地理，2010

作者简介：

周亮华（1981-），男，福建省长汀县人，福建行政学院讲师，主要从事土地资源管理研究。