自由贸易试验区对现代服务业集聚的影响与作用

2015-01-08沈小平陈一杰

特区实践与理论 2015年5期

沈小平陈一杰

我国自由贸易试验区的推行是落实国家“一带一路”的战略实践，对于加快构建对外开放新格局，进一步提升我国经济转型时期对外开放水平具有重大意义。自贸区的设立为地区的产业发展创造了更加自由化、国际化和法制化的贸易投资环境，将凭借自贸区以更好的姿态走向国际，获得更大的发展空间。如广东省可充分借助港澳作为国际金融中心的地位和优势，在投资准入政策，货物贸易便利化措施，扩大服务业开放等方面先行先试，率先实现区内货物和服务贸易自由化，促进广东产业尤其是服务业向高水平、高标准、高质量发展。[1]深圳前海蛇口片区在金融服务、专业服务、物流服务及科技服务等领域已经积累了一定优势，自贸区的设立促使前海蛇口片区对外开放的程度更深，试验领域更广，与港澳和国际市场的融合更加便利。

自贸区的建设及其相关配套政策将为产业生产要素流动和配置带来新的方式，尤其为新兴服务业集聚产生重要作用。本文以自贸区为空间范畴、以深圳前海蛇口片区为例，基于相关政策实践对新兴服务业区域集聚的影响和作用进行探讨。

一、自贸区作为政策工具的作用

在面临复杂的国际贸易关系背景下，我国需要能够与国际经贸体系接轨的试验区，从而掌握对外的主动权，[2]需要进行新一轮经济体制深度改革和转型。自贸区设立的落脚点在于制度创新而不是争取政策优惠，自贸区定位的核心是“试验”，试验的含义在于成功之后能够全面推广，不断探索出可复制、可推广的制度经验是自贸区的根本要求。作为国家扩大开放的一项重大战略，自贸区在产业业态布局上以现代服务业为主导，改变以加工贸易为重点的劳动密集型出口加工区模式，面向全方位开放，鼓励对外投资等资本输出，扩大进口，“引进来”与“走出去”双向发展。设立自由贸易试验区作为国家在新形势下出台的一项政策工具，有其一般意义的主要任务和作用。

（一）推进贸易发展方式转变

自贸区促进自由贸易的核心是提升贸易功能，力求突破传统的贸易方式，特别是转变基于加工贸易的发展模式和价值链分工低端的贸易量增长，通过新优势形成竞争力。[3]积极培育贸易新业态，通过营造国际化的营商环境，吸引跨国公司成立亚太总部，建立整合物流、贸易、结算等功能的营运中心，全面体现交易、物流与资金流的中心功能。改变传统保税区的制造与货物贸易特征，以知识产权、先进技术等服务贸易为主要取向，打造以技术、品牌、质量、服务为核心的外贸竞争新优势。注重提升国际航运服务功能，如完善启运港退税试点政策以及试点开展外贸集装箱在国内沿海港口与自贸区港口之间的沿海捎带业务，允许设立外商独资国际船舶管理企业，航运功能的完善进一步强化了自贸试验区贸易服务功能的集成。

（二）扩大投资领域的开放

自贸区实行准入前国民待遇与负面清单制度，这是我国的开放模式与国际体制以及跨国投资协议相兼容的一大体现。外资企业因此享有与本国企业同等的市场准入权，重点在商贸服务、专业服务、航运服务、信息技术等现代服务业以及先进制造业领域减少和取消对外商投资准入限制，降低投资准入门槛。不仅注重外资流入的体制建设，还积极促进对外投资，支持试验区内主体开展多种形式的境外投资，如鼓励在自贸区内成立专业从事境外股权投资的项目公司，支持投资者在境外投资股权投资母基金等。注重资本流出入的双向开放是国家更高意义上的“走出去”，在积累了相当规模国内资本和外汇储备的基础上以更主动的姿态参与经济一体化进程。

（三）促进政府职能转变

在负面清单的开放模式下，自贸区的外商投资项目由核准制改为备案制，企业合同章程审批改为备案管理。审批制是政府控制市场活动的体现，在防范企业经营风险的同时也暴露出程序繁琐、权力滥用等问题，从而影响市场效率，因此审批制是外资进入中国市场的无形壁垒。这一制度在自贸区内的更改推进了政府的行政管理体制改革，政府对外资进入不再进行全面严格的事前审批，而是按照内外资一致的原则，实行统一登记备案。政府管理由注重事前审批到注重事中、事后监管，这是政府职能的根本性改革，从控制市场活动到充分发挥市场活力，政府在宏观把握市场风险的前提下为企业服务。政府通过建立一口受理、综合审批和高效运作的服务模式，提升和强化自身行政管理能力。

（四）深化金融领域的创新

金融制度的不适应会影响国家有效配置资源的能力。货币不可自由兑换为跨国商务往来带来巨大的汇率风险，使国内企业处于不利地位。因此自贸区将金融制度创新作为目标之一，从人民币跨境使用、利率市场化以及资本项目可兑换等方面进行探索，提高自贸区内社会主体融资能力，从而提升中国企业的竞争力，如构建离岸金融中心、人民币汇率价格发行机制，能使外流资金更好的周转，提高人民币使用的效率。[4]自贸区内金融领域的改革有助于为全国金融改革和人民币国际化积累经验。

二、自贸区相关政策分类

国内外众多学者从不同的角度对政策进行分类，Yehezkel Dror（1996）按政策覆盖面大小，将政策划分为宏观政策、中观政策和局观政策，[5]陈洪涛（2009）根据政策目标，将政策划分为经济调节政策、社会管理政策、市场监督政策、公共服务政策，[6]张可云根据政策的功能和性质将区域政策划分为奖励政策和控制政策两大类。[7]在此基础上，本文按照政策的主要目的，将自贸区相关政策进一步分为深化改革类、扶持推动类、要素吸聚类和监管服务类四大类型，如下表所示：

自贸区相关政策分类

（一）深化改革类政策

深化改革类系列政策的推出旨在进一步深化改革、扩大对外开放，在中国（上海）自试验区试点实施并且取得良好政策效果的基础上，将成功的、可复制的试点经验在其他自贸区乃至全国加以推广实践。凯恩斯（1936）在《就业、利息与货币通论》中提到，市场的均衡是不稳定的，需要外力的帮助，这个外力就是国家政策。[8]自由贸易试验区在我国还处于发展初期，在贸易、投资、金融等方面需要逐步探索。国务院出台的《关于推广中国（上海）自由贸易试验区可复制改革试点经验的通知》中明确指出其他自贸区可复制上海自贸区的改革创新成果，其中包括投资管理领域、贸易便利化领域、金融领域、服务业开放领域等，还包括海关监管制度和检验检疫制度。广东自贸区作为我国改革开放的国际化窗口，借鉴上海自贸试验区的发展经验，不断探索创新是广东自贸区发展的必经之路。改革试点经验的推广有助于加快广东自贸区的建设工作以及体制机制的创新，这类政策的实施与实践经验的积累，将对试验区内现代服务业扩大开放产生深远影响，有助于自贸区打造成为现代服务业集聚区。

（二）扶持推动类政策

政府的激励与扶持是产业发展的外部动力，扶持推动类政策主要包括税收减免、自由贸易账户外币服务以及简化行政审批等。前海自贸区的新兴服务业发展速度较快，但基础还不够扎实，需要政府的扶持推动。如深圳市税务局出台《深圳前海深港现代服务业合作区企业所得税优惠政策及优惠目录的通知》，对设在前海片区的鼓励类产业企业减按15%的税率征收企业所得税，其中包括现代物流业、信息服务业、科技服务业以及文化创意产业四大现代服务业行业，所得税的减免减轻了企业的税负，企业能将更多资金用于拓展境外业务和产品创新。中国人民银行颁布的《关于简化跨境人民币业务流程和完善有关政策的通知》中，规定境内银行可凭企业提交的业务凭证直接办理跨境结算，并且可先为企业办理资金入账再进行相关贸易真实性审核，跨境人民币业务流程的简化一方面提高了银行业务经营的效率，另一方面畅通高效的审批环节为企业人民币跨境结算业务节省时间，一定程度上减少了跨国企业在自贸区内资金流动的障碍。税收优惠政策和简化行政审批增强了自贸区对优秀企业尤其是跨国公司的吸引力，规模效应得以发挥，促进高端新兴服务业集聚的形成。

（三）要素吸聚类政策

要素吸聚类政策意味着政府对自贸区内要素分配进行必要调整而制定的政策。专业人才、资金、信息、技术以及基础设施都是自贸区发展必不可少的生产要素。政府通过制定人才引进政策、境外融资政策、基础设施完善政策对自贸区内企业运营所需要的资金和高端人才、技术进行调节与吸聚，能较好地解决生产要素的供需矛盾。如《深圳前海深港现代服务业合作区境外高端人才和紧缺人才个人所得税财政补贴暂行办法》，规定工资薪金个人所得税已纳税额超过工资薪金应纳所得额的15%部分，由深圳市政府给予财政补贴。个人所得税的补贴吸引专业人才前往深圳前海蛇口自贸区工作，一定程度上缓解了自贸区高端人才紧缺的问题，建立有利于新兴服务业人才集聚的机制，为前海蛇口片区的建设和发展提供人才支撑。要素融通政策促进了区域内各企业生产经营所需的劳动力、资金等生产要素的合理分配。

（四）监管服务类政策

监管服务类政策体现在一方面建立完善的法律体系，为自贸区内企业的经营活动提供安全可靠的法律保障，另一方面是指制定明确的备案管理、审慎管理以及安全审查等条例，防范外汇风险、信用风险等，营造健康有序的市场环境。如国务院颁布的《自由贸易试验区外商投资备案管理办法》，为前海蛇口片区的外商投资准入制定了明确清晰的行业范围和申报程序，并且实行准入前国民待遇加负面清单的管理模式，为境内企业合理引入外资提供制度保障。海关总署2014年颁布的《中国（上海）自由贸易试验区海关监管服务模式改革方案》中提到，建立统一的试验区海关监管信息化系统，增设“先进区，后报关”、选择性征税等新型业务管理模块，实现监管信息系统全覆盖，在风险可控的前提下，创新监管方式并且提高货物通关的效率，实现管理职能转变和监管高效便捷。另外，国务院办公厅《关于印发自由贸易试验区外商投资国家安全审查试行办法的通知》中，规定审查的范围、内容和程序，对影响或可能影响国家安全的风险进行识别，防范资金市场风险，在风险可控的前提下引进外资，为自贸区内新兴服务业的发展营造安全的投资环境。

三、自贸区相关政策对新兴服务业集聚的影响机制

在经济新常态下，自贸区的设立对新兴服务业的集聚发展是难得的契机，通过产业选择和规划，制定完善的政策体系、加强市场环境监管、营造区域创新环境以及构建公共服务体系等方面促进了产业集聚的形成。[9]深圳现代服务业的发展已步入稳定发展阶段，并且集聚程度比较高。其中，罗湖区CBD和福田区CBD已形成多个现代服务业集聚区，南山科技园汇集了众多信息与科技型企业，前海经济合作区则打造成为集创新金融、现代物流、信息服务以及科技与专业服务等现代服务业的高端集聚区，各集聚区错位互动发展，共同带动深圳市经济的发展。但是，各集聚区也难以避免地出现了重复建设、资源浪费等问题，不能满足深圳市对高端化、国际化、专业化新兴服务业集聚区的需求，集聚区的功能定位和监管模式等不能适应新形势的要求。前海蛇口片区依托港澳、面向世界，作为深入推进粤港澳贸易服务自由化的新平台，推动着新兴产业的发展，带动整个现代服务业的技术创新、管理创新和业态创新。2014年底，前海入驻企业20216家，2015年5月，入驻企业数增至31346家，半年不到新增上万家企业，注册资本超过18376亿元人民币，从产业分类来看，大多为金融、物流、科技服务、信息技术等新兴服务业企业。关于自贸区政策对新兴服务业集聚的影响与作用通过市场供需、知识溢出、信息和制度环境进行传导得以实现。

（一）市场需求

市场需求能够较大地影响新兴服务业企业的收益与成长。根据交易成本理论，市场需求大的地区，服务型企业对目标市场的搜寻成本降低，与客户之间的交易成本也较低，因此企业能够掌握更充分的需求信息，减少信息不对称造成的资源浪费，从而提供符合市场需求的服务。例如《国务院办公厅关于支持外贸稳定增长的若干意见》（2014年）中提到对服务贸易出口实行零关税或免税，在口岸通关管理模式方面，结合服务贸易的特点，实行通关无纸化，降低企业交易成本和时间成本。前海蛇口片区服务性企业利用国家支持服务贸易出口的政策优惠加快“走出去”步伐，与国外知名企业开展重大项目国际合作以及跨领域的贸易合作。国外市场的开拓促使企业的产品和服务走向国际，迎合更多国家客户的需求，来自国际化市场的需求加大了自贸区对新兴服务业的吸引力和凝聚力，从而促进了新兴服务业的集聚。

（二）知识溢出

高端人力资源是新兴服务业集聚形成的关键因素。新经济增长理论认为知识的积累和技术的进步能产生规模效益递增，不同国家之间的对外贸易加速了世界先进知识、技术和人力资本的传递，从而获取边干边学和知识外溢效应。深圳市政府出台《深圳前海深港现代服务业合作区境外高端人才和紧缺人才个人所得税财政补贴暂行办法》，通过对高等人才的直接财政补助，吸引大量高水平人力资本在区域内汇集。高等人才的集聚能够大量汇集有关市场、技术以及其他各方面知识与信息，知识外部性使企业了解行业目前的技术状况、服务和营销理念，一定程度上促进了企业的自主研发和创新集聚。自贸区在出入境、创新创业以及服务保障等方面的优惠政策打造了深圳市对劳动力要素极具吸引力的软环境，专业型高端人才的集聚促进产业的技术创新，从而保持集聚区的竞争优势。

（三）信息效率

新兴服务业主要提供高附加值的服务活动。企业信息化水平体现在经营业务与互联网技术的结合，形成高效的运作系统和科学的管理体系。信息传输费用越低、效率越高，企业提供服务的辐射半径就越大，企业通过信息技术与其他企业加强合作与沟通，产业前后向关联度提高，新兴服务业的集聚程度也相应提高。适应新兴服务业集聚对信息技术、通信设施的高要求。《中国人民银行关于支持外贸稳定增长的若干意见》中规定自贸区银行业金融机构依法与取得“互联网支付”业务许可的支付机构合作，为企业和个人跨境服务贸易提供人民币结算业务。“互联网＋”在该行业的采用不仅促进了跨境并购、跨境人民币业务、融资租赁等方面的金融创新，加快了我国金融业的海外布局进程，还为境内企业跨国融资提供了新渠道。与国际市场对接的前海蛇口自贸区，截至2015年上半年入驻金融业企业已达16383家，微众银行（互联网＋银行）、招商新能源项目（互联网＋众筹光伏发电）等项目也落户前海。自贸区内推行网上办税，提供在线纳税咨询、涉税事项办理情况查询等服务，逐步实现跨区域税务通办，大大提高了税务办理的效率，为跨国企业来深圳设立总部、研发中心等服务机构提供便利。自贸区信息化系统的广泛运用不仅加强了信息服务业与金融业、物流业的产业关联，提高了金融、中介服务等部门的运行效率，加快其产品向国际市场推广，还推动了信息服务业自身的技术创新和实力增强，从而形成新兴服务业之间相互促进、集聚发展的新格局。

（四）制度环境

良好的制度环境是影响产业集聚形成的外在因素。制度环境包括对企业市场准入和经营范围的限制，投资审批制度、行政壁垒等方面。[10]前海蛇口片区在制度上进一步放宽限制，实施对港澳更深层次的开放。深圳市《关于印发<关于推进前海湾保税港区开展融资租赁业务的试点意见>的通知》主要针对融资租赁业务的创新试点，如允许金融租赁公司在前海湾保税港区设立租赁项目子公司，并且不设最低注册资本金限制等，支持金融体制改革和金融机构的业务模式创新，引导更多资本进入原本垄断或者行政审批门槛较高的行业，实现不同企业之间的平等竞争，为自贸区服务业的集聚发展带来新的活力和机遇。开放、规范、公平与透明的制度环境能激发市场活力，培育大批具备创新能力的新兴企业，对国际先进技术和管理理念因地制宜的引进，提高新兴服务业的整体实力。

四、促进自贸区新兴服务业集聚的措施建议

自贸区的设立进一步扩大了对外开放的力度，通过优惠政策促进贸易自由化和便利化，一方面带动服务贸易，支持我国的现代服务业与国际接轨，另一方面鼓励与贸易相关的服务业发展，催生新的服务业态产生。为更有效发挥区域内新兴服务业的集聚效应，以新兴服务业带动自贸区服务业走向高端，尚需要一系列配套措施。

（一）实行宽严适度的管理方式

自贸区并不是政策洼地，政府尽量减少干预并不意味着放任不管。灵活宽松的管理有利于消减冗余的程序、提高企业运行的效率，严密的法律法规有利于保障企业的合法经营和良性竞争，宽严适度的管理模式为区内服务业的发展创造健康有序的市场环境。南美科隆自贸区作为高度自由化的自贸区，免税政策几乎涵盖所有领域，在实现自由化的同时还专门设立管委会，在自贸区内从事营业活动，要向管委会申请并获得营业许可证，并要满足最低限度投资额，最低雇佣人员的要求。[11]新加坡则设立港务集团负责管理港口生产和经营，并赋予其域外投资经营权。国家及深圳市政府给予前海蛇口片区内企业政策优惠的同时，也应完善相应的条例规章和细则，规范自由贸易区的各项活动，使管理者和投资者在灵活运营的同时有法可依、有章可循。实行宽严适度的管理模式，确保自贸区建设在规模可测、风险可控的情况下稳步推进。市场主体积极参与的同时，也能实现灵活高效的管理，避免盲目竞争，从而促进集聚区的健康发展。

（二）合理利用税收政策优势

税收与企业的利益息息相关，税收减免力度大的企业倾向于将更多资金用于自主创新和业务拓展，提升企业的核心竞争力，有利于加快产业集聚。目前，前海蛇口片区的税收优惠政策主要有符合条件的企业试用15%的企业所得税税率，境外高端人才和紧缺人才的个人所得税税负差额补贴免征个人所得税，符合规定条件的现代物流企业按差额征收营业税这3项。[12]新加坡《经济扩展奖励法案》中对自贸区认定的先锋企业、从事高新技术、高附加值领域企业以及企业转型升级购置设备给予税率优惠；韩国马山自贸区规定区内建立的合规企业可以享受当地收购、登记、产权和土地税的全额减免等税收优惠。相比较而言，我国自贸区税收政策优势不够明显，税收减免力度还有所欠缺，税务局等相关部门应因地制宜的对国外自贸区税收政策加以借鉴改进，扩大税收优惠覆盖范围，进一步鼓励新兴服务业企业的发展。

（三）注重知识产权保护和人才吸聚

创新是经济增长的持续动力，自贸区的设立也是深圳科技创新发展的新平台，新兴服务业的集聚某种程度上也是各部门高新技术的集聚。本土企业与跨国企业实现合作或并购的过程中，要重视境内企业知识产权的保护和人才创新价值的保护，探索建立与国际接轨的知识产权综合保护机制。只有知识产权得到尊重并合理保护时，良好的合作机制才能建立起来，才会有更多创新成果。人力资本是知识传播的载体，专业型人才的引进为新兴服务业的创新发展注入新活力，尤其是掌握本行业国际范围内最新知识、熟悉国际惯例、具有较强跨文化沟通能力的高级人才。人才的引进不仅要靠机制，更要靠环境。深圳作为极具活力的城市，有着开放的人文环境和适合企业生存和发展的土壤。为满足自贸区内新兴服务业对高端人才的需求，深圳还需进一步改善软硬件设施，建立更多科研院校，创造适宜居住的环境留住人才，这是企业创新的源泉，也是产业集聚的关键因素。

（四）建立相适应的风险防范机制

深圳前海蛇口片区在广东自贸区规划中有其独特定位，即在金融创新和人民币国际化方面肩负重任。随着金融领域的对外放开，大量资金涌入，金融风险也大大增加，甚至对金融市场的稳定性造成影响。叶伟春（2011）指出，在资本账户开放以后，金融业必须做出相应的调整，才能适应开放。[13]自贸区制度的改革和金融创新，自贸区内外的经济环境以及关税、利率和汇率都会有所不同，容易产生套利、套汇等投机行为。因此，政府应加强自贸区贸易账户资金、货币清算渠道、业务运作过程方面的监管力度，完善金融风险监测和评估制度，建立与自由贸易区金融业务发展相适应的风险防范机制。[14]此外，加强金融机构的信息共享和风险披露，对潜在的信用风险、流动性风险等采取预防应对机制，为新兴服务业的集聚发展创造安全、稳定的资本市场环境。

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