贯彻军民融合发展战略要求切实把国防需求纳入经济社会发展之中

姚小旋

习近平主席在十二届全国人大三次会议解放军代表团的讲话中，首次提出把军民融合发展上升为国家战略。全面落实习主席的重要指示，就是要在推进军民融合深度发展的基础上，认清国防需求纳入经济社会发展中的现实意义，分析查找当前工作中存在的问题，抓住纳入国防需求的重点领域，切实把各项工作贯彻落实到位。

一、凝聚军地共识，认清国防需求纳入经济社会发展工作的现实意义

把国防需求纳入经济社会发展中，涉及国家、军队和地方多个层面、多个主体、多个领域，必须统一思想、凝聚共识，牢固树立大局观念和协作融合的思想。国防需求纳入经济社会发展中，首先是贯彻“四个全面”战略布局的客观要求。习主席坚持马克思主义战争观，准确把握战争与和平、安全与发展的辩证关系，将军民融合发展上升为国家战略，完全符合“四个全面”的总体战略布局。从顶层规划设计入手，有利于推动经济建设和国防建设协调发展、平衡发展、兼容发展，促进“四个全面”战略布局的加快实现。其次是实现“强军目标”的有力举措。辩证唯物主义告诉我们，任何军队的发展壮大都离不开经济社会的有力支撑。前几年，军民融合说得多、做得少，考虑温饱多、聚焦战场少，往生活投入多、向实战准备少，走访慰问多、联合演练少。把军民融合上升为国家战略，能最大限度实现军地双方信息互通、资源共享、良性互动、融合发展，破解制约国防和军队建设中的体制障碍和机制束缚，促进国防和军队建设迈上新台阶。再次是和谐军政军民团结的深化拓展。军政军民团结是人民战争思想的内在要求和党管武装的优势所在。新形势下，把国防需求纳入经济社会发展之中，就是要把政治团结拓展到建设领域；把军民结合由集中在国防科技工业领域，拓展到经济科技、教育人才、社会化保障各领域，实现深度融合；把由特定行业或部门间协调，拓展到全方位多层次融合；把由行政计划配置，拓展到政府与市场配置资源融合。突破军地“利益壁垒”，强化军地“一盘棋”思想，促进军地协作共赢，在更广范围、更高层次、更深程度上为军民结合优良传统注入新的时代内涵。

二、坚持问题导向，正视国防需求纳入经济社会发展工作存在的矛盾问题

问题导向是引领建设和工作创新进步的重要方法。近年来，在加快经济社会建设的同时，尽管军地各级加大融合力度，但不可否认，在实际工作中仍然存在体制性障碍、结构性矛盾和政策性问题。从领导管理体制机制上看，还存在不健全不顺畅的问题。国家层面还没有推动军民融合深度发展的统管机构。虽然在几个重点领域建立了一些跨军地、跨部门的协调机构，但这些机构往往只起到牵头、协调、沟通作用，基本上没有决策权和监督管理权，难以对军地之间、政府各职能部门之间的不同意见进行整合。各级国动委作为一个议事协调机构，仅限于对国防动员领域有关问题的统筹协调，且国动委“上军下民”的架构体系，难以有效形成整体合力。军民融合发展各自为政、管理分散、职能重叠的问题比较突出。从军事需求论证提报上看，还存在不明晰不具体的问题。主要是军队缺乏统一规范的需求提报制度，需求论证和决策咨询机制几近空白，需求提报各自为政、管理分散，存在程序不清楚、论证不充分、对接主体不明确、落实无反馈等问题；相关任务部队对信息化条件下联合作战缺乏实战经验，对可能担负作战任务的保障需求研究不够，提报的军事需求可行性不够准确可靠、针对性不强、可操作性较差。此外，由于军地之间缺乏有效的信息沟通平台和工作对接机制，地方对军队总体需求不清楚，军队对地方的建设项目也不掌握，使国防需求难以从规划源头上得以贯彻。从法律法规上看，还存在刚性约束不够有力的问题。虽然《国防法》《国防动员法》《人民防空法》《国防交通条例》等法律法规，对经济社会发展贯彻落实国防需求作了规定，但一些具体的、配套的、操作性较强的实施办法还没有跟上，贯彻国防需求相关行为主体的权利职责、工作程序缺乏具体规范，军队、政府有关部门和相关企业各自的权利、责任、义务不够明晰，国防需求项目所需资金的来源、补偿和管理使用没有明确规定，财政税收、信贷等配套优惠政策和奖惩激励制度不够完善，监督、评估工作也缺乏明确的责任主体和制度安排，国防需求的贯彻落实难以有效监管。

三、突出重点领域，提高国防需求纳入经济社会发展工作的质量水平

把国防需求纳入经济社会发展中，应紧贴战略地位和区域经济社会发展实际，充分考虑需求与可能等因素，突出搞好重点领域和关键环节的论证规划和建设落实。空间资源集约利用。按照“优化配置、集约利用”的原则，在土地资源利用上，与区域城市发展、产业布局一并搞好研究论证，统一调配使用；在海域开发利用上，建立军地海域管理协调对接机制，制定海洋开发军民融合规划，科学划分经济、军事用海功能区；在空天资源利用上，统筹搞好空天领域军地需求论证和战略规划，建立“低慢小”目标军地联合监控机制，确保部队日常防空战备任务有效落实；在网电资源利用上，建立健全军地协作管理机制，完善标准体系，加大共享力度，将预警雷达纳入同一平台联网建设，进一步提高信息保障能力。城市综合安全防护。结合产业布局调整，搞好重要经济目标安全防护建设；在卫星城镇、智慧城市、商贸园区建设中，预设紧急疏散和应急应战避难场所，增加防护防卫设施；提高人防设施、轨道交通、隧道工程等地下基础设施建设防护等级标准，满足战时掩蔽和指挥需求；探索走开国防动员与政府应急一体建设的路子，健全完善联系协调、资源共享、合署办公制度，建立跨区联防联训联演、兵员快速集结投送、装备物资联合保障机制，切实构建军地一体的联动防卫格局。军民融合产业发展。按照“优势互补、互利共赢、区域一体”的原则，从市场机制、产学研结合、政府政策投入等多项机制入手，健全国防工业体系，完善国防科技协同创新体制，做大做强航空航天、光电信息、特种材料、装备制造等军民融合产业基地；拓宽军民两用技术信息沟通渠道，建立“军民两用技术转化中心”、发展“军民两用技术交易市场”，积极推动重（难）点技术攻关和研发创新；规范军民通用产品的行业标准、技术参数，编制出台军民结合新产品、新工艺研发项目目录，健全完善供需对接机制，引导优势民营企业进入军品科研生产和维修领域，实现军地双赢。物资动员潜力储备。紧密结合经济布局调整、产业结构优化升级、基础设施建设和城市群发展，重点改造新建一批物资储备型、技术保障型、应急生产型动员中心和保障基地；依托科研生产单位和大中型企业，建立交通运输、通信设备、医疗器械、药品食品、装备维修等动员中心和储备保障基地，抓好大型工程机械、核生化专用装备储备；着眼应对重大突发自然灾害、群体性突发事件，在重点地区、重要方向、人员密集区建立装备及保障物资代储库，将军队和地方保障资源融为一体，构建军民融合的新型保障体系。

四、大胆改革创新，开创国防需求纳入经济社会发展工作的新局面

把国防需求纳入经济社会发展中，必须按照习主席就推进军民融合深度发展提出的“四个强化”要求，大胆改革创新，在体制、机制、法规等各方面打破藩篱和障碍。一要靠权威领导机构“抓”。应在国家和军队层面成立具有权威性的军民融合管理机构，给予强有力的领导和统筹，切实从体制上解决各自为政、管理分散以及管理机构职能缺位、错位问题。比如，目前跨省区协同发展领导机构中缺少军队人员参加，必然导致军队信息掌握不及时、事中协调难落实。应尽快吸纳军队相关机构和人员分别参加中央、地方协同发展领导体系，切实建立起军地一体、上下联动、职责明晰的协同发展组织领导体系。二要靠搞好顶层规划“统”。党的十八大强调要加强军民融合战略规划，相关机构也将编制统筹国防建设与经济建设“十三五”规划。各地区应依据国家的顶层设计，结合实际，研究制定总体规划，从目标方向、总体思路、建设任务等方面搞好统筹指导。如京津冀协同发展中，应分层次、分类别、分项目，结合正在编制的协同发展总体规划、城镇群区域规划、交通一体化发展规划、产业协同发展规划等，充分考虑和贯彻落实相关国防需求，统领国防需求各项建设落实。三要靠健全对接机制“合”。科学的需求提报机制、顺畅的协调对接机制，是确保形成工作合力的关键。要研究明确需求提报部门和责任主体，设立专门的推进机构，统筹提出贯彻国防需求的项目、内容、要素和标准要求，形成详细完整的国防需求报告；研究出台军地需求对接办法，建立有关军民融合发展重大决策终身责任追究制度和责任倒查机制，把专家论证、风险评估、合法性检查、集体讨论决定、绩效评估等确定为法定程序，落实合署办公、联席会议、征求意见等制度，军地定期互通信息，强化联动督导，切实形成齐抓共管的整体合力。四要靠配套政策法规“促”。在国防需求落实过程中，军地双方必然会出现一些不同的利益需求，必须有刚性政策法规规范。要加快推动《军民融合促进法》出台，为武器装备科研生产、基础设施建设、军队人才培养、军队保障和国防动员等领域的军民融合发展提供法律遵循。要健全经费保障政策法规，对贯彻国防需求所需的建设和维持经费，合理区分承担主体；完善监督监察法规政策，建立由各级政府和军事机关牵头，相关职能机构参加的监察机构，依法抓好规划、审批、立项、设计、施工、验收诸环节落实监督；建立财政税收优惠政策，对贯彻落实国防需求的建设单位，给予财税、信贷优惠，明确奖惩处罚措施，切实营造有利于国防需求贯彻落实的良好环境。