以改革创新思路推进军民融合式后勤发展

陈 奇

推进军民融合式后勤发展，是贯彻落实党的十八大和十八届三中全会精神、开创军民融合深度发展新局面的关键环节，是加快全面建设现代化后勤、实现党在新形势下强军目标的重大举措。推进军民融合式后勤建设，必须以改革创新思路，探索新模式、开辟新领域、采用新方法，逐步构建起与国家社会保障体制相衔接、与市场经济发展相适应的后勤保障体系。

一、理顺后勤军民融合体制

在体制层面，特别是领导体制上实现军地融合，已成为推进军队后勤军民融合平稳、持久发展的迫切需要和根本保证。推进我军后勤军民融合发展，破解军队后勤发展瓶颈，必须加强领导、协调、考评、监督等机构建设。

（一）建立集中统一的领导机构。军队后勤军民融合式发展涉及军地双方多个领域、多类资源和多种力量的综合运用，必须建立集中统一、层级分明、权威高效的领导机构。一方面，建立国家级领导机构。可考虑在党中央、国务院和中央军委领导下，以现有军队后勤保障社会化工作领导小组为基础，通过厘清、扩展和强化职能作用，组建由国务院和中央军委首长担任领导，国务院有关部委和军队四总部、军兵种主要领导参加的国家级军队后勤军民融合发展领导小组，统筹规划军队后勤军民融合式发展的各项工作。国家级领导小组下设办公室、职能委员会和专业组织机构。办公室可由军队系统和地方有关部门工作人员组成，负责处理国家层面军队后勤军民融合的日常工作；宏观规划、综合协调、考评监督等职能性委员会，分别由军队系统和地方有关部门相关人员组成，负责履行军队后勤军民融合发展国家级领导机构的相应职能；结合我国国情军情实际，还可抽调军地各专业领域的相关领导、资深专家和知名学者，建立和完善多种专业组织机构，负责国家层面军队后勤各专业领域或各保障要素军民融合发展的计划、组织、协调和管理工作，并就国家层面军民融合发展的重大问题提供决策咨询意见。另一方面，建立区域级领导机构。在国家级领导小组的领导下，建立由地方各级政府主要领导担任领导、军地相关部门主要负责同志参加的区域级军队后勤军民融合发展领导小组，统一领导区域内军队后勤军民融合发展工作。区域级领导小组下设办公室、职能委员会和专业组织机构，由军地双方各有关部门共同派员参加，全面负责该行政区域内军队后勤军民融合式发展相关工作的组织领导。

（二）建立顺畅高效的军地协调机构。军队后勤军民融合发展的关键，是通过兼顾多方利益的统筹协调，实现军地保障资源、保障力量的优化配置和优势互补。一方面，建立国家级军地协调机构。可考虑在国务院和中央军委的领导下，以《国防法》《国防动员法》等法律法规为基本依据，组建由军队系统、政府部门、企事业单位和社会团体代表共同参加的国家级军队后勤军民融合发展综合协调委员会，负责军地之间宏观层面的综合协调工作。另一方面，建立区域级军地协调机构。与国家级综合协调委员会相对应，在国家各级行政区域内，分别建立军区、省（自治区、直辖市）、市三级区域级军队后勤军民融合发展综合协调委员会，负责区域内军地之间的综合协调工作。

（三）建立融合一体的专业组织机构。建立和完善军队后勤军民融合发展领导体制，需在设置宏观领导和综合协调的纵向体制的基础上，建立按军队后勤各专业领域或各保障要素划分的军民融合发展横向管理体制，即专业组织机构，以实现军队后勤军民融合发展领导体制的健全有效。一方面，建立军队后勤各专业领域军民融合发展的专业组织机构。可考虑由中央军委牵头，在国家级领导小组的领导下，以总后勤部各二级部为基础，联合军队四总部、军兵种和与军队后勤相关的国务院部委及直属机构，分别成立军队财务保障、军需物资油料、军队卫生勤务、军队交通运输和军队基建营房等5个军队后勤专业领域军民融合发展的国家级专业组织机构，负责国家层面军队后勤各专业领域军民融合发展工作的集中领导和统筹协调。这些机构在工作关系上仍隶属于国家级领导小组，接受国家级领导小组的统一领导和国家级综合协调委员会的宏观指导，并由国家级综合协调委员会负责协调各专业组织机构之间的关系。战区、省（自治区、直辖市）、市三级军队后勤各专业领域军民融合式发展专业组织机构和职能，参照国家级专业组织机构进行设置。另一方面，建立军队后勤各保障要素军民融合发展的专业组织机构。可考虑由国务院牵头，在国家级领导小组的领导下，以与军队后勤各保障要素相关的国务院部委为基础，吸收军队四总部、军兵种和国务院其他部委及直属机构的主要领导参加，组建后勤人才、后勤装备、后勤基础设施、后勤信息技术等4个军队后勤要素军民融合发展的国家级专业组织机构，负责国家层面军队后勤各保障要素军民融合发展工作的集中领导和统筹协调。按后勤保障要素划分的各国家级专业组织机构接受国家级领导小组的统一领导和国家级综合协调委员会的宏观指导，并由国家级综合协调委员会负责协调各专业组织机构之间的关系。战区、省（自治区、直辖市）、市三级军队后勤各保障要素军民融合发展专项领导协调小组的机构和职能，参照国家级专业组织机构进行设置。

（四）建立规范权威的考评监督机构。建立规范公正、客观权威的考评监督机构，不仅是领导体制建设的基本内容，还是确保军队后勤军民融合发展健康、稳步推进的重要保证。一方面，建立综合性考评监督机构。可考虑在国务院和中央军委的领导下，建立由军地有关人员组成的国家级军队后勤军民融合发展综合考评监督委员会，负责国家层面军队后勤军民融合发展的综合性考评监督工作。还可考虑在国家级综合考评监督委员会下设一个办公室和专家咨询小组，分别负责处理考评监督工作的日常事务，以及对考评监督的结果进行汇总、综合和分析等。战区、省（自治区、直辖市）、市三级综合考评监督委员会的机构和职能，可参照国家级综合考评监督委员会进行设置。另一方面，建立专家咨询小组。从考评监督机构的权威性、全面性和专业性角度出发，应按军队后勤专业或保障要素设置相应的专家咨询小组，专门负责军队后勤各专业领域或各保障要素军民融合发展相关工作的考评监督。各级专家咨询小组分别隶属于本级军队后勤军民融合发展领导小组，并接受本级综合考评监督委员会的业务指导。

二、拓展后勤军民融合领域

推进后勤军民融合式发展是一项长期的战略任务，必须着眼发展大势，用大国防、大军事、大后勤的观点分析处理国防和军队建设与国家经济建设和社会发展的关系，实现全方位、全要素、全过程的融合。

（一）构建军队保障社会化体系。后勤保障社会化是全面建设现代化后勤“四化”内容之一。要围绕实现社会资源的军地共享、共有、共用，建立健全各级领导管理机构，配套完善相关法律法规，建立完善顶层统筹、职能优化、协调协作、绩效评估等工作机制，构建灵活、适宜、多元的军队保障社会化体系，使军队由自我保障为主转变为依托社会、依托市场进行保障，把军队服务保障活动深深融入经济社会体系之中，提高后勤保障质量和军事经济效益。当前，应以总部明确的“十化一改”任务为重点，制定出台分项实施方案，提出具体的方法步骤和相应措施，为改革提供明确的行动依据。

（二）构建军民融合式后勤动员体系。后勤动员是和平时期积蓄国力、为巩固国防提供坚强有力保障的战略性工程。要通过加强国民经济动员配套法规制度建设，健全从国家（总部）到县（武装部）各级后勤动员管理机构，建立军民双向多能的动员物资储备布局，加强各级动员中心和专业保障队伍应急应战能力建设，完善需求对接、资源动态管理、预案演练和风险分担等机制，构建与国防安全需要相适应、与经济社会发展相协调、与突发事件应急机制相衔接的军民融合式后勤动员体系，不断增强“平时服务、急时应急、战时应战”能力。

（三）构建军民融合式后勤基础设施体系。在重大基础设施建设中，同时满足军事需求和经济发展需求，是军民融合的重要内容。要在各类后勤基础设施的立项规划、设计和建设时，统筹考虑经济发展功能和国防功能，搞好建设需求、规划计划和技术标准的融合，以法规、制度、计划等形式，明确各级、各行业的职责要求，形成军地兼容配套、衔接互补的建设格局。特别是对铁路、公路、机场、桥梁等重大建设项目，必须贯彻军民融合思想，纳入国家国民经济与社会发展总体规划，确保国防效益、经济效益和社会效益有机统一、整体提升。

（四）构建军民融合式军事物流体系。军事物流与地方物流相融合，已成为我国经济建设和国防建设的客观需求。要按照跨层次支援、跨区域保障、跨军种使用的建设思路，运用系统集成方法和信息化手段，统筹整合军地生产资源、储备资源、运输资源和信息资源，建立采购计划归口管理、物流环节协调联动、应急保障快速响应机制，打造科学、高效、可靠的军事物流信息化平台，实现各类物资的集约型计划、专业化采购、立体式运输、兼容型仓储、集成式配送，逐步形成从市场到战场紧密衔接的物资保障链。

（五）构建军民融合式后勤科技装备体系。这是提高我军后勤科技装备自主创新能力和生产效益的有效途径。要从后勤科技装备的立项、研制、生产、维修等环节入手，通过统一后勤科技装备标准规范、大力发展军民两用技术、搭建共享信息交流平台，将后勤科技装备整体纳入国家科技开发和高新技术产业发展体系之中，通过改革管理体制、优化结构布局、完善运行机制、消除行业壁垒，促进军民双向互动和同步发展，促进军民科学技术双向交流，增强后勤科技装备研发和生产实力，走出一条投入较少、效益较高的融合式发展路子。

（六）构建军民融合式后勤人才培养体系。后勤军民融合发展离不开人才发展的战略布局。从长远来看，国家应自上而下把军民融合创新型、管理型、技术型三类人才的培养、使用和管理，纳入统一的人才体系之中，实现目标培养、统筹使用和科学管理。要在拓展现有培养国防生、直接招收地方大学生、特招地方专业技术人才等模式基础上，灵活采取依托地方教育资源培养、军地院校分专业培养、军地联合科研培养等多种方法，进一步拓宽军地之间人才培养、兼容、储备、交流的渠道，走开军地共育、共管、共用人才的路子。

三、提升后勤军民融合层次

后勤军民融合作为一个全局性的重大战略问题，必须逐步实现由个别重点领域拓展到国防建设的各个领域，由军地协商提升到国家发展战略层面，由行业领域的板块式对接深化到全面一体化融合，努力推进“三个转变”。

（一）推进“零散融合”向“系统融合”转变。应从制度设计、体系构建、资源利用等方面入手，综合运用政策、经济、法律、行政等多种手段，按照后勤相关专业领域的内在联系，进行“聚优增效式”的系统集成，通过将越来越多的后勤行业纳入融合式发展体系，逐步实现多领域融合。通过对军地人力、财力、物力、科技力、信息力和体制机制的兼容，逐步实现全要素融合。通过将军民融合发展思想贯穿军事斗争准备和遂行军事斗争任务全过程，逐步实现全过程融合。

（二）推进“临时融合”向“常态融合”转变。应统筹好国家发展规划和军队后勤发展规划的对接，把全面建设现代化后勤融入国家现代化建设的全局之中。统筹好军队后勤建设和地方经济建设的双重需求，科学配置资源的方向、结构和规模，形成一种资源、多种需求的效应。统筹好军用技术标准和民用技术标准的衔接，研究制定军民通用技术标准，最大限度地实现资源共享，从源头上为后勤军民融合发展奠定基础、创造条件。

（三）推进“单向融合”向“双向融合”转变。军民融合不是简单的“军到民”或“民到军”的单向融合，而是充分发挥军地两个优势、整合军地两种资源、调动军地两个积极性，推动军民两大领域互补互促、双向融合、一体发展。要着眼提高核心军事保障能力，科学运用地方资源，将地方市场竞争中发展起来的先进技术运用于军事后勤，减少部队保障能力建设的资源消耗，转变保障能力生成模式，提高军事后勤效益。要着眼促进国家经济建设的整体发展，在确保安全、可控的前提下，运用军队资源为地方经济建设服务，在确保人民群众“钱袋子”鼓起来的同时实现军队建设跨越式发展，增强其参与融合的内在动力，实现军地整体效益的跃升，确保融合长久和谐，推动军民融合向更高层次、更深程度拓展。

四、加强后勤军民融合管理

在推进后勤军民融合发展进程中，不能仅依靠政治号召、行政手段和双方自觉，必须针对目前行业壁垒还不同程度存在、标准制度衔接还不够紧密、政策界限还不够清晰、利益保障措施还不够完善等问题，加强法规制度建设，建立一整套实在管用的管理办法，确保军民融合健康有序发展。

（一）建章立制依法管。后勤军民融合发展涉及军地双方、事关各方利益，需要从国家意志层面，以法律法规形式，规范军地双方开展军民融合的责任、义务、方法、程序，确保有法可依、有章可循。应按照十八届四中全会精神以及国家国民经济和社会发展规划关于完善政策机制及标准规范的具体要求，按照军地双方互利共赢的原则，积极展开后勤军民融合发展法规制度的论证制定，抓紧制定出台一批新的法律法规，建立完善竞争、评价、监督、激励机制，切实把军民融合式发展纳入法制化、规范化轨道。同时，根据客观实际，对已有的法律法规进行细化和修改，强化其针对性、操作性，保障军民融合发展有力有序有效推进。

（二）改进方法科学管。军民融合发展是一项复杂的系统工程，必须加强和改进管理方法，提高管理效益，确保融合各层面、各要素协调发展。要搞好分类指导，针对不同地区、不同领域、不同时段的差异，对后勤军民融合的项目、模式、类型进行区分，因地制宜，合理选择，具体情况具体对待，不搞“一刀切、齐头进”；要加强督察评估，运用目标管理的科学方法，采取常态考评与动态考评相结合的办法，对军民融合发展项目从立项、论证、实施全过程的跟踪监督和全面评估，同时强化评估结果的有效运用，形成依法监督、科学评估、奖优罚劣的工作运行机制。

（三）强化责任按级管。军民融合发展内容广泛、涉及部门多，必须从上至下吸收地方行政领导和职能部门参加，明确相应的职责，赋予相应的权利，充分发挥好按级管理的作用。国家和解放军各总部主要负责编制发展规划，把军队后勤建设纳入国家发展大局中予以设计和规划，通盘考虑军队后勤现代化建设的目标和模式，把军队后勤建设融入国家发展规划之中。当前，应充分利用国家编制“十三五”规划的契机，紧紧抓住国家加快转变经济发展方式的战略机遇，拓宽融合领域，丰富融合内涵，把军队后勤军民融合推向新阶段。

（四）基于信息互动管。积极运用信息化建设成果，着力在需求可知、资源可视、行动可控、数据保鲜方面重点突破，突出建好用好三个信息系统。一要建立军地互联的联勤指挥系统。针对省军区（警备区）后勤与地方政府经济动员、交通战备动员机构联系较为紧密的实际，与地方发改委、建交委（交通部）建立互联互通、覆盖多层次、沟通全方位的军地联勤指挥网，把后勤保障实体与被保障对象联成一个整体，及时收集、掌握军事需求信息，沟通军地双方联系。二要巩固军地共享的资源管理系统。着力加强与地方政府统计部门的密切配合，建立日常管理机制将保障资源需求管理系统搭载到政府统计管理体系，广泛深入地在潜力调查等方面与地方政府统计部门进行合作，实现潜力的实时更新和数据的实时保鲜。三要完善军地互通的动员决策系统。巩固军地双方在经济动员、交通战备动员方面原有的信息化建设成果，结合军队信息化升级改造，在加强保密工作的基础上，实现军地信息系统平台的互联互通，使军地双方通过信息服务平台，完善后勤动员潜力数据和动员决策的实时对接。

（五）遵循市场规律管。要充分运用“价格规律、供求规律、竞争规律”等各种经济规律，在市场中寻找推进后勤军民融合的适当领域和时机。一要遵循市场价格规律。军队后勤实现军民融合，依托社会力量和市场资源搞保障，无论是利用民用设施、依托市场储备，还是采购货物、工程和劳务，都要善于利用价格杠杆调节军民融合保障过程中出现的各种矛盾，适应市场价格形成机制变动的规律，通过增加或减少经费投入的方式，相应调整合作项目合同中的价格标准。二要把握市场供求规律。根据市场供求关系及时调整利用社会力量搞保障的项目合同，根据对合同所涉及的保障资源供求波动变化的大小，确定合同时间的长短。三要运用市场竞争规律。竞争是提高依托社会力量保障质量的有效办法。通过建立健全公平竞争、优胜劣汰的机制，将为军民融合式保障活动注入活力。要鼓励多种类型的社会力量参与保障，只有充分动员和广泛吸收社会力量参与保障，才能营造一个公平竞争的环境，确保军队后勤军民融合式保障的高质量。