世界主要国家和地区的国防白皮书（二）

李 煜

世界主要国家和地区的国防白皮书（二）

李 煜

国防白皮书 世界主要国家和地区 比较研究

作者：李煜，武警工程大学军事理论教研室副教授，军事科学院国防政策研究中心博士后，专业技术8级，上校警衔

二、国防白皮书内容框架比较研究

世界各国因国家安全目标和国防状况等因素的不同，其国防白皮书文本内容框架设置也有所不同。而作为公开阐释一国国防政策和国防行为的国防政策文本，各国国防白皮书也有一些共同的内容要素。对各国国防白皮书文本内容的共性与差异进行横向比较，有助于全面了解国际社会对国防白皮书信息的普遍要求，也为我国防白皮书的发展提供直接的借鉴。

（一）世界主要国家国防白皮书文本框架设置

国防白皮书涵盖内容最简洁的表达就是其文本框架。通过国防白皮书文本框架，可以直观地了解各国国防白皮书所要传递的主要信息和国防事务的主要关注点。总体来看，国防实力较强、国防白皮书发展较成熟的国家，其白皮书文本框架比较细致具体，而国防力量较弱、国防白皮书发表较晚的中小国家，其白皮书文本框架相对简单笼统。

例如，澳大利亚国防白皮书发展比较成熟，其2000、2009、2013年国防白皮书分别有11、18、13章。相比之下，1998年蒙古国防部发表的《蒙古国防白皮书》框架则由4个部分构成：蒙古国家安全外部环境、国家安全保障、国防政策基本问题、蒙古武装力量。越南2009年的《国防白皮书》仅有安全形势和国防政策、国防建设、人民军和民兵自卫队建设3个部分。

以下是部分国家综合型国防白皮书文本内容框架设置的基本情况。

1．美国

美国没有名称为“国防白皮书”的国防政策文本，按照本文对国防白皮书文本范围的划定，其核心综合型国防白皮书包括：美国《国家安全战略》《国防战略》《国家军事战略》《四年防务评估报告》，以及年度《国防报告》等。

公布《国家安全战略》报告是历任美国总统的法定职责，该文件提出美国主要国家安全关切以及政府应对的计划。2015年美国最新的《国家安全战略》针对安全、繁荣、价值观和国际秩序4个主要方面进行了阐述。《国防战略》由美国国防部发表，指明美国武装力量如何打赢战争、如何与伙伴国合作塑造巩固安全避免冲突的国际环境的可能性。2012年美国《国防战略》主要阐述了全球安全环境变化、美国武装力量的首要任务、2020年联合部队发展问题。

《国家军事战略》由美国参谋长联席会议主席发布，简要说明武装部队战略目标，报告对战略环境、美国国家利益和国家安全面临的机遇与挑战、美国国家军事目标、战略和行动理念、实现目标的能力等进行阐述。从20世纪50年代起，美国国防部开始提交年度《国防报告》，报告主要由两部分组成，包括国防部长提交的年度报告和各军种部长态势报告。由于《国防战略》《四年防务评估报告》等相关国防政策文本的陆续出台，《国防报告》的功能被逐步取代，自2005年以来，美国国防部没有发表过新的《国防报告》。

《四年防务评估报告》则由美国国防部每4年发表一次，是美国军方用来分析战略目标和研究潜在威胁的国防政策指导性文件。2014年，美国最新的《四年防务评估报告》主要由未来安全环境、防务战略、联合部队再平衡、防务制度再平衡、自动减支的启示与风险5部分组成，还包括参联会主席对报告的1份评估。

2．俄罗斯

俄罗斯的国防白皮书包括《俄联邦军事学说》《俄联邦国家安全构想》《俄联邦国家安全战略》等重要文本，主要是战略层面的指导性文件。

《俄联邦军事学说》是基于《俄联邦宪法》和《俄联邦国防法》统筹俄罗斯军事安全领域中长期国家战略的文件，是安全战略中有关军事领域基本方针的具体化。俄罗斯于1993、2000、2010、2014年共出台了4部“军事学说”，体现了不同时期俄罗斯奉行的军事战略方针及原则。2000年版《俄联邦军事学说》分军事—政治基础、军事—战略基础、军事—经济基础3大部分，2010年调整为总则、俄联邦面临的军事危险与军事威胁、俄联邦军事政策、国防的军事—经济保障4部分，2014年最新版基本保持了这一框架。

《俄联邦国家安全构想》和《俄联邦国家安全战略》是对俄罗斯社会生活各领域中的国家安全政策、国家安全战略的官方观点的阐述。冷战后，俄罗斯于1997年批准了第一部《俄联邦国家安全构想》，2000年批准了新版《俄联邦国家安全构想》。“构想”中列出了保障俄罗斯国家安全最主要的领域，按其重要性排序共分4个部分：国际社会中的俄罗斯、俄罗斯的国家利益、俄罗斯国家安全面临的威胁、俄罗斯国家安全的保障。2009年俄罗斯总统梅德韦杰夫签署命令，批准了《2020年前俄联邦国家安全战略》。该“战略”是对2000年版《俄联邦国家安全构想》的继承和发展，既保持了俄罗斯国家安全领域政策的延续性，也反映出新时期俄罗斯国家安全战略的一些变化。其内容框架包括6个部分：总则；当今世界和俄罗斯：现状和发展趋势；俄联邦国家利益和国家战略重点；国家安全保障；国家安全战略实施的组织、法规及信息基础；国家安全状况的基本特征。

3．英国

英国是国防白皮书的起源地，有发表国防白皮书的传统，也是世界上国防白皮书发展较完善的国家之一。英国国防白皮书主要文本包括：《战略防御评估》《国家安全战略》《国防白皮书》和《国防部年度报告》。

冷战后，英国于1998年发表《战略防御评估》，2002年发表该评估的增补篇《新章节》。2010年发表的《战略防御与安全评估——在不确定时代保障英国的安全》共分6个部分：国家安全任务和指导方针、国防、威慑、更广泛的安全、盟国及伙伴关系、机构改革与实施。2008年，英国政府发表《国家安全战略》，这是英国政府首次发表专门的顶层安全战略。2010年，英国将新版《国家安全战略》和《战略防御与安全评估》两份白皮书配套发布，将国家安全目标、方法、手段关联在一起。

2003年，英国国防部发表《国防白皮书：在风云变幻的国际格局中保卫国家安全》，内容包括背景分析、安全挑战、未来防务需求、武装部队能力、保障能力、结论和附录（防务愿景），分析了英国国防部对于未来安全环境的评估，以及如何依据此评估权衡英国的战略利益，并将其作为武装部队未来规模和编制的决策基础。2004年，又发表了补充章节《在风云变幻的国际格局中保卫国家安全：未来能力》，详细规定了武装部队结构和作用的预期变化，并确定了裁军和削减军费开支的具体方向。

英国国防部每年发布《国防部年度报告》则详细介绍本年度军队的总体情况及下一年度的计划。该报告包括2份文件：《国防部年度工作报告》和《国防部资源账目报告》。

4．日本

日本是最早发表国防白皮书的亚洲国家，也是发表国防白皮书频率最高的国家之一。1970年，日本发表首部《防卫白皮书》，之后不定期发表了几部。从2003年至今，每年发表一部。《防卫白皮书》保持3部分，由日本周边安全环境、日本国防政策和日本国防措施组成，每年依据具体需求有所增减。在安全环境部分，除分析国际和地区重大安全问题外，还介绍各国国防政策，介绍范围涵盖美国、朝鲜半岛、中国、俄罗斯、东南亚、南亚、澳大利亚、欧洲以及联合国和其他国际机构。日本国防政

策部分，主要介绍日本国防政策的基本理念、国防计划大纲和国防能力建设，包括每财年的国防建设计划和国防支出。日本国防措施部分，介绍日本国防建设和自卫队的活动。

近年来，日本不断强化与美国的军事同盟关系，在白皮书中也有清晰的体现。2006年，《防卫白皮书》首次用一章的篇幅阐述日美安保协定；2013年进一步调整，将关于日美安保协定的内容从国防措施中抽出，放入日本国防政策部分。从其内容设置调整可以清楚看出日本近年来不断加强、提升与美国军事同盟关系的轨迹。《防卫白皮书》基本内容固定，每年的调整主要是日本政府年度面临的重大事件。例如，2007年日本防卫厅升格为防卫省，修改的《自卫队法》也被通过，《防卫白皮书》即把之前被列为自卫队“附带任务”的国际紧急援助活动、联合国维和行动、根据周边事态法进行的后方支援活动提升为“基本任务”。

5．印度

印度的国防白皮书即印度国防部《年度国防报告》。自2000年起，印度国防部公开其《年度国防报告》，自此，《年度国防报告》成为印度完全意义上的国防白皮书。该报告中设有专门的国防政策阐述和国防军队发展计划部分，是对每年度印度国防和军队相关情况和活动的总结报告。

首部公开的《年度国防报告1999～2000》为之后印度各年度报告提供了基本框架。报告分15个部分，内容包括：安全环境、国防部的组织和作用、印度陆军、印度海军、印度空军、海岸警卫队、国防生产、国防研究和发展、军队内部组织、征兵和训练、退伍军人的安置和福利、军队与地方政府间的合作、军校学员团、一般事务、警戒分队的活动与成绩。至2014年，该报告的文本框架与2000年基本一致，只增加了女军人的授权和福利等内容。

虽然印度国防白皮书中没有专门的国防政策阐述，但其形势判断充分体现了印度争当世界大国的战略雄心。在分析安全环境之前，报告首先会用大量篇幅对印度自身的地缘环境和战略地位进行充分阐述。在全球安全环境、地区安全环境分析部分，不仅讲述当前国际、地区发生的各种变化，还对印度与这些变化的关系进行了分析。比如，2011～2012年“报告”中在有关伊朗问题时表明，“印度和伊朗不仅有着历史和文化联系，而且也开展双边贸易并在各个领域展开合作。印度将继续支持通过外交手段和平解决伊朗核问题，也继续支持伊朗履行其国际义务和承诺”。

（二）国防白皮书内容共同要素与文本差异

各国国防白皮书都有一些共同要素。同时，因安全环境、综合实力、国防目标、战略文化等的不同，各国国防白皮书文本也存在一定差异。

1．国防白皮书内容共同要素分析

国防白皮书的内容要素通常包括：安全环境评估、国防政策阐释、国防力量现状、国防发展规划和国防预算等。

安全环境评估是各国国防政策制定的重要依据之一，也是国防白皮书这一国防政策文本中必不可少的内容要素。各国国防白皮书安全环境评估的主要内容基本相同，但各有侧重，主要有以下几种类型：一是对当前安全环境现实问题的描述分析，采用的国家有德国、日本、韩国、文莱、菲律宾、印度尼西亚、巴西、阿根廷、南非等；二是对过去安全环境变化的总结分析，采用的国家主要有英国、越南、印度、柬埔寨等；三是对未来安全环境发展趋势的前瞻判断，只在美国和法国等少数国家采用。

国防政策阐释是国防白皮书这一公开发表的国防政策文本最重要的内容要素之一。各国发表国防白皮书的主要目的，就是向国际社会和国内民众宣示本国国防基本政策，减少误判，促进和平。在综合型国防白皮书中，基本国防政策通常会作为必要的内容专门进行阐述。在专题型国防白皮书中，则会对国防相关的具体政策进行阐述。

国防力量现状包括国防力量构成、国防力量运用、国防后备力量和国防动员情况等内容。一方面，可以让本国民众增强信心，支持国防建设；另一方面，可向国际社会展示军事透明度，增进互信。

国防发展规划是国防白皮书的重要内容，但依据各国具体情况，其白皮书所提出的国防发展规划指导功能存在差异。有的国防发展规划是宏观政策层面的阐释，不具备具体的规划指导功能，比如越南《国防白皮书》国

防建设部分仅是政策层面的介绍。有的国防发展规划具备中长期战略指导功能，有的则对国防和军队发展提出具体指标，比如法国《国防与国家安全白皮书2013》提出“未来几年军队每年平均减少5000人”等具体数据。

国防预算是反映国防白皮书透明度的重要指标，一般包括国防预算数额、国防预算结构、国防预算编制过程等。虽然国防预算是国防白皮书中的重要内容，也是国际社会关注的焦点，但不是所有国家的国防白皮书都有这部分内容。国防实力较强的国家，其国防白皮书中大都有详细的国防预算内容和项目；国防实力较弱的国家，其国防白皮书中给出的国防预算数据较粗略，有的甚至没有公布国防预算。

2．国防白皮书文本差异

从文本名称来看，世界各国国防白皮书的名称不是统一的，不仅出于一国政府的习惯，也体现了该国的战略文化特点和国防白皮书的侧重点。事实上，仅有少数国家如日本、韩国、越南等，直接以“国防白皮书”（WhitePaperonDefense／DefenseWhitePaper）为标题；俄罗斯等东欧国家习惯使用“军事学说”，侧重对国防相关概念的定义，重点对国防建设发展提出战略层面的指导；美国、英国等的“防务评估报告”，对国防相关要素进行评估并提出改进措施；有的国家国防白皮书为“国防发展规划”“武装力量发展构想”等，更侧重对国防和军队未来发展的指导；还有的国家则以副标题形式，体现每部国防白皮书拟制的背景、目的等，如柬埔寨2001年《保卫柬埔寨王国——2000年国家安全与发展》白皮书，南非《2006～2007年年度国防报告》副标题为“更新我们的誓言：团结合作为全民建设更美好的生活”。

从语言文字来看，表述差异体现了各国国防白皮书的发表目的、功能，对国防白皮书的重视程度，各国国防实力、战略文化等的不同。国防实力较强国家的国防白皮书比较详细，附有数据，另一些国家则以宏观政策阐述为主。如，日本《防卫白皮书》每部大约40万字，法国《国家安全与防务白皮书》约20万字，其中相关数据具体翔实；巴西2004年前的国防白皮书仅2000字左右，2005年有所增加，为4000字左右；越南《国防白皮书》虽有3万字左右，但主要是对相关国防政策和国防军队现状的宏观介绍。

各国安全环境评估部分（英文版本）采用的时态也有很大区别，有的就安全环境已发生的变化进行分析评判，有的仅介绍客观现实环境，有的则对未来发展做出预判。另外，大多数国家国防白皮书语言风格都比较严肃，但也有少数国家用语生动灵活，体现其文化特色。比如，智利的国防白皮书中提及智利军队参加国际维和行动时写道：“当智利国旗在联合国维和行动中飘扬，我们感到无比荣耀！”

从特别内容设置来看，对于一些不属于国防白皮书要素而对本国国防具有影响的内容，部分国家会采取增加附录，或在文本开始和末尾处添加专门注释和独立文章的方式进行介绍。例如，韩国每部《国防白皮书》分为一般附录和特别附录，列入几十条信息；日本则针对每年度有重大影响的事件，在其《防卫白皮书》开头部分增加一篇独立文章，有时是时任首相或防务大臣的演讲等。

［1］The US Government，National Security Strategy，Feb． 2015．

［2］The Department of Defense，U．S．，National Defense Strategy，Jan． 2012．

［3］The Department of Defense，U．S．，Quadrennial Defense Review Report，March 2014．

［4］U．S． Department of Defense（2005），Special Defense Department Briefing，2006［DataFile］（http://www．defenselink．mil/transcripts/2005/tr20050318-2282．html）

［5］The British Government，Securing Britain in an Age of Uncertainty: The Strategic Defence and Security Review，London，Oct． 2010．

［6］The Cabinet Office，UK，The National Security Strategy of the United Kingdom——Security in an interdependent world， London，2008，p．4．

［7］Ministry of Defense of Japan，Defense of Japan

［8］Ministry of Defence，Government of India，Annual Report，2000-2014．

［9］Ministry of National Defense，Socialist Republic of Vietnam，Vietnam National Defense 2009，2009．

［10］French Government，French White Paper on Defence and National Security 2013，2013．

［11］Ministry of National Defense of Chile，Book of the National Defense of Chile，2002．

（责任编辑：何 荷）

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ISSN1002-4484（2015）10-0068-04