城市发展中土地资本的运营问题探讨

徐青云

摘 要：长期以来，许多城市重新城开发，轻旧城改造，发展城市经济主要依靠土地等资源的大量投入，城市发展呈现盲目求大的扩张态势，土地资源的日益稀缺必将使这种发展模式难以为继。对城市土地实行资本经营，是有效发挥城市土地资产效益、实现土地价值、提高土地利用率、实现土地可持续利用的有效途径。

关键词：城市发展；土地资本；经营

随着社会主义市场经济体制的建立和完善，城市已成为各种市场交换关系汇集的中心，成为市场配置资源的重要场所。土地作为城市空间和功能的载体，日益成为城市资产的重要组成部分。近年来，我国城市化和工业化快速发展，城市人口激增，用地规模日益扩张，人地矛盾更加突出。如何合理利用城市土地资源，最大限度地发挥城市土地资产的效益，为城市建设和国企改革积累资金，就成了亟须研究的重要课题。

本文从现阶段城市土地利用特点及现象分析入手，探讨做好城市经济发展中土地资本经营问题的现实思路。

1 现阶段城市土地利用特点及现象

从城市内部更新来看，有为了凸现城市历史文化内涵、改善人居环境而进行的旧城改造，为了改善城区内环境质量而进行的污染企业外迁，为了发展第三产业而鼓励实施的沿街单位和居民的“破墙开店”，为了缓解城区内交通压力而进行的大规模道路拓宽改造等，使城市内部土地利用结构不断调整和优化。

从城市规模不断向外扩展看，自20世纪90年代初的“填平补齐”，到城郊结合部的蔓延，高新技术开发区、工业园区的建设发展，随着对外交通改善而实施的新区成片建设以及高等教育发展带来的大学城建设，使城市发展空间急剧扩展。

2 城市土地资本运营的背景分析

城市土地属国家所有，并通过实行有偿有限期使用，形成土地市场。在这种制度框架下，我国积极探索了城市土地使用制度改革的道路。从各地的实践看，土地市场发育和运行中存在着许多矛盾和困难，迫切需要城市通过经营土地资本予以解决和克服。

（一）城市土地资本运营是探索城市土地集约利用的必然结果。

1、随着土地有偿使用制度的建立和其他要素市场的发展，极大地推动了我国土地市场和房地产市场的发育。但由于经验不足和制度上的漏洞，这两个市场也出现过总量失衡和投机现象，造成大量耕地被占用，遗留了大量闲置土地和空置商品房。如何有效地消化闲置土地，迫切需要进行制度创新。

2、1997年4月，国务院下发了《关于进一步加强管理切实保护耕地的通知》，通知要求冻结非农建设占用耕地一年，后又延续到1998年底。這次冻结对我国土地利用方式的影响深远，地方为解决冻结期间建设用地需求问题，加大了闲置土地和其他存量土地的利用和管理力度。1999年，新的《土地管理法》开始实施，新法对新增建设用地总量严格控制、用途管制、占补平衡和土地有偿使用费中央分成的措施，使新增建设用地的成本有了较大提高，同时新法将利用存量土地的权利和收益放在地方，这使得利用存量土地成为增加建设用地供给的主要出路。

（二）城市土地资本运营是推进国企改革的现实需求。

目前，我国城市存量土地的绝大多数被各类国有和集体企业占用，用地性质为无偿无限期的划拨土地使用权。由于历史原因，这部分土地长期缺乏流动，使用和配置效率很低，且大多位于城市的"黄金地段"。而国企改革中最为关键的问题是"钱从哪里来？人往哪里去？"，改革的成本难以通过银行贷款获得支付。唯一的办法，就是通过城市土地资本运营，充分挖掘土地资产的价值，为国企改革提供巨额资金。

（三）城市土地资本运营是促进土地资源资本化的必然产物。

城市土地资源资本化是城市建设最重要的融资渠道，这一点在我国土地使用制度改革以来已经得到了充分的证实。基于我国特殊的土地国情，靠牺牲耕地资源，通过增量投入取得资金的"以地生财"之路是行不通的，城市土地资源资本化唯有靠对存量土地的再投资和再循环的道路才能持续发展。城市政府要想充分挖掘存量土地的巨大资金价值，就必须成功地进行城市土地资本运营，在运营中实现土地的保值增值。

3 城市土地资本运营的现实思路

城市土地资本运营必须具备一定的基础，还要做好体系建设工作。

（一）开展城市土地资本运营的前提条件

城市土地资本运营是市场经济的必然产物，开展城市土地资本运营活动必须具备相应的前提条件。

1、规范土地出让方式：市场体系的完整性、联系性和开放性，是资本运营的必备条件。开展城市土地资本运营，必须建立"公开、公正、公平"的土地有形市场。除法律、法规规定可以划拨方式供应土地外，其他土地供应必须以招标、拍卖方式进行。

2、控制土地供应总量：城市土地资本运营在很大程度上要服从政府导向，以"政策"为主导。政府要加强对土地运营的调控和管理力度，做到土地供应的总量控制，实行严格的土地供应计划管理制度。

3、建立土地产权制度：土地运营的客体是城市土地，这里所说的土地不是具象意义上的土地，而是土地的使用权益。因此，必须加强土地产权制度建设，做好土地确权发证工作，切实做到土地使用权"权属合法，分割清楚，面积准确，没有纠纷"。

（二）城市土地资本运营的体系建设

城市土地资本运营是一项系统工程。只有注意发挥系统功能的作用，才能实现土地运营的目标。要做好城市土地资本运营必须完善城市土地资本运营的体系建设。

1、土地资本的投入：包括集体土地征购、国有土地收回、土地置换、国企改制土地资产处置等。

2、城市土地的储备：包括建立土地储备管理信息系统、确定合理的储备量、储备土地的经营等。

3、城市土地的供应：包括确定科学的供地计划、建立招标拍卖出让土地的有形市场、土地的租赁制度等。

4、资金的融入：包括政府资本、贷款、发行股票、发行债券、建立土地发展基金等。

5、土地收益分配：土地投入增值收益归投资者所有，土地公共增值收益归政府所有。

6、土地运营的支持平台：包括建立动态的地籍详查资料、土地等级评定和基准地价确立、预先做好土地的分区规划和地块的控制性规划、建立土地监察体系等。

4 城市土地资本运营中要注意的问题

当然最为重要的是在城市土地资本运营的过程中要时刻贯彻集约利用的理念，并着力建立起一套完整的土地集约利用和考核体系：从国际市场看，反映土地利用评价指标主要有土地价格、土地利用强度、各类型用地的比例等。

5 结语

随着城市土地使用制度不断完善，城市内部土地利用结构将日趋合理，城市更新改造的方式趋于多元化，但城市内部更新仍然处于政府主导型。现阶段城市发展中土地利用问题的根源为：一方面政府要担负起管理城市和驾驭市场经济的职能，在城市土地利用中的计划职能强化，可能造成与民争利局面；另一方面，政府在城市土地利用过程中职能“越位”和在保护土地权利人的权益方面存在“缺位”现象。解决现阶段城市土地利用的问题必须对土地利用制度进行继续深化改革：调整政府在城市土地利用的职能，转变城市规划观念，建立市级规划、区域规划和个案项目规划三个层次的城市规划的公众参与制度；完善农村集体土地产权制度，调整土地利益分配机制，建立土地社会保障体系；树立以集约利用为目标的城市土地利用方式，促进城市可持续发展。

参考文献

1、马聪倩；城市土地经营的有关问题研究[D]；天津大学；2006年

2、崔曙平《转型期中国城市经营的系统化研究》[M]，南京大学出版社，2010年8月

3、罗永泰 赵艳华《城市土地资产经营与管理》[M]，高等教育出版社，2010年1月