收官“十二五”

文｜兰辛珍

收官“十二五”

文｜兰辛珍

“‘十二五’规划有24个主要指标，绝大多数达到了预期进度的要求。比如经济增长速度、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入增速，都完成得较好。”

2014年，中国铁路完成建设投资8088亿元，新线投产8427公里，创造了历史最高纪录

“对于完成‘十二五’规划的这些任务和目标我们是充满信心的。”2015 年3月5日国家发展和改革委员会主任徐绍史在北京梅地亚中心举行的十二届全国人大三次会议新闻中心记者会上如是说。

2015年是中国“十二五”规划收官之年，“十二五”规划指标完成情况，将直接影响到“十三五”规划的制定。

在年初钓鱼台国宾馆举行的“中国经济50人论坛2015年年会”上，联办财经研究院院长、国家税务总局原副局长许善达呼吁，制定“十三五”规划之前，要先评估一下“十二五”规划，特别是要把没有完成的指标评估一下，找出原因。

这一呼吁得到了社会各界的赞同，在2015年的全国“两会”上，“十二五”规划完成情况，也成了代表委员及媒体讨论和关注的焦点。

“‘十二五’规划有24个主要指标，绝大多数达到了预期进度的要求。比如经济增长速度、城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入增速，都完成得较好。还有一些指标已经提前完成了规划的目标，比如城镇新增就业已经提前完成，城镇参加基本养老保险的人数等。” 徐绍史说。

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评估工作已经展开

国家发改委是中国国民经济与社会发展总体规划的总设计单位。从2015年中央政府决定对“十三五”规划进行前提研究起，国家发改委就已经着手对“十二五”规划落实情况进行评估总结。

国家发改委发展规划司副司长周南表示，国家发改委对“十二五”规划实施落实情况的评估得到了中央政府的支持，2014年3月和9月，李克强总理两次做出“对‘十二五’规划落实情况进行总结评估”的指示。

为了做好对“十二五”规划的评估，2014年12月22日，国家发改委发展规划司组织召开了全国“十二五”规划总结评估座谈会，东部和东北共13个省（市）发展改革委人员，教育部、科技部等15个国务院相关部门人员，以及国务院发展研究中心、环境保护部环境影响评价中心、工业和信息化部、国家开发银行、中国农科院、中国科学院等部委官员及相关专家参加了会议，就“十二五”规划进展情况和规划实施制度展开了深入交流。

周南说，对“十二五”规划进行评估，既是摸清中国经济社会发展底数进而科学制定“十三五”规划的需要，又是总结规划实施经验与不足进而健全规划实施制度的需要。

周南表示，在规划评估中，国家发改委会综合评估规划的指导方针、发展目标、战略任务、工程项目、改革举措等进展情况，分析规划实施制度的科学性和有效性，而且会更多采用第三方评估的组织方式，强化评估结果的客观性，避免政府自拉自唱、自己给自己唱赞歌的现象。

规划实施总体顺利

记者从国家发改委得到的一份报告显示，“十二五”规划实施以来，面对国际金融危机的深层次影响和国内外发展环境的变化，在党中央、国务院坚强领导和全国各族人民共同努力下，中国经济转型发展取得积极进展，主要目标实现程度良好，各项重大战略任务积极稳步推进，经济社会发展取得新成就。

报告表示，2011年国内生产总值增长9.2%，2012年增长7.8%，2013年增长7.7%，2014年增长7.4%。经济增速高于“十二五”规划确定的年均增长7%的预期目标。

中国政府实施积极促进就业、提高劳动力素质的政策，2011年至2014年，城镇登记失业率稳定在4.1%，低于“十二五”规划5%的控制目标。

从这两个指标可以看出，中国经济增长速度虽然在回落，但就业形势良好，说明中国经济是在稳定发展的。

国家发改委在报告分析中也证实了这一点。报告表示，“十二五”期间，中国经济结构调整取得新进展。内需对稳增长支撑作用显著增强。2011至2014年内需对经济增长的贡献率均超过100%。

显然，中国政府坚持把扩大消费需求作为重点的政策发挥了作用，其中，产业结构调整取得进展，三次产业结构继续优化是“十二五”期间最大的亮点之一。

报告显示，在产业结构调整中，战略性新兴产业发展取得进展，高技术产业快速发展，重点产业振兴和技术改造取得成效，化解产能过剩、淘汰落后产能工作取得进展，企业兼并重组积极推进。以互联网为牵引的电子商务、产品定制、物流服务和第三方支付等发展迅速，物联网、云计算、互联网金融、网络传媒娱乐、研发设计服务等新兴业态蓬勃发展。

在“十二五”期间，另一大亮点是，改革开放稳步推进，重点领域和关键环节改革取得成效。

国家发改委的报告显示，中国国有经济战略性调整和垄断行业改革取得成效，国有企业公司制、股份制改革不断深化。贯彻落实促进非公有制经济发展政策措施，非公有制经济发展环境不断改善。政府机构改革和职能转变取得积极进展，完成新一轮国务院机构改革，取消、调整、下放1000多项行政审批事项，启动地方政府职能转变和机构改革，事业单位分类改革稳步推进，电子政务应用进一步深化。铁路行业实现政企分开，“三网”融合试点稳步推进。

在“十二五”期间，中国能够成为全球第二大经济体，成为最大引资国，成为发展中国家最大对外投资国，这一切成就与国家“十二五”规划的落实是分不开的。

能耗问题严峻

虽然规划落实进展顺利，但记者从国家发改委的报告中发现，个别指标的实现进度较慢，需要给予高度关注。

一是能源消费强度控制指标要实现5年下降16%的目标，2015年需要降低4%以上。2014年能源消费强度下降了3.7%，2015年要超过这一数字，压力很大。

二是二氧化碳排放强度控制指标要实现5年下降17%的目标，2015年也需要下降4%以上。二氧化碳排放强度与能耗强度密切相关，能耗强度下降幅度滞后于目标要求，直接影响了二氧化碳排放强度降低目标的实现进度。

三是能源消费结构优化指标，要实现到2015年非化石能源占一次能源消费比重11.4%的目标，2015年还要累计提高3个百分点。

四是氮氧化物排放量下降指标，要实现5年下降10%的目标，似乎已经不可能。由于脱硝电价政策试行期间火电厂脱硝意愿不强、设施建设滞后，以及机动车油品标准和质量偏低等诸多原因，氮氧化物排放总量在这几年并没有明显下降，个别年份还有升高，如2011年，氮氧化物排放量比2010年升高了5.7%。

事实上，最近两年袭击中国东部大部分地区的雾霾，比上面这些数字更有说服力。

问题还不止这些。许善达表示，“十二五”规划里提出的提高居民收入的比重是降低政府的比重还是降低企业的比重是不知道的。因此，定的政策也都模糊。第二个问题是环保计划上的一个制度矛盾，即政府收了绿化费之后还要企业搞绿化。政府不能这边收了钱，那边不承担责任。第三个问题是税收方面的问题。其中之一是增值税和营业税的征税率是17%，但实际上的税负按照可比口径要比17%高很多。

许善达说，“十三五”期间，这些问题都不能回避，否则最后还是污染等生态破坏，职工劳保等社会保障不能落实。

“西电东送”是“十二五”确立的重点工程

为了完成“十二五”节能环保指标，建议下一步强化节能环保治理措施，实行能源消费总量和能耗强度双控考核，提高行业能耗准入门槛，严禁对高耗能企业实行优惠电价，落实燃煤电厂脱硝等环保电价政策。

落实要加码

离“十二五”结束只有几个月时间了，没有落实的这些指标该怎么办？留给“十三五”，还是加大力度完成？国家发改委更倾向于后者。

徐绍史指出，为了完成“十二五”节能环保指标，建议下一步强化节能环保治理措施，实行能源消费总量和能耗强度双控考核，提高行业能耗准入门槛，严禁对高耗能企业实行优惠电价，落实燃煤电厂脱硝等环保电价政策。

国家发改委的报告也表示，从国际环境看，国际金融危机爆发至今，深层次影响尚未结束，美、欧、日等主要发达经济体经济复苏动力仍显不足，全球经济稳定复苏依然缓慢且存在变数，国际需求难现过去的强劲增长。从内部环境看，国内经济增长的要素和约束条件正在发生变化，随着人口老龄化水平和劳动人口抚养比提高，中国劳动力成本进入上升通道，加之企业生产经营的资源环境成本约束加大，支撑高速增长的传统比较优势正在弱化。前几年形成的一大批过剩产能和部分城市的房地产泡沫需要逐步消化；过高的整体经济杠杆率和地方政府性债务，也需要通过稳健的去杠杆过程加以消化。

上述发展条件和环境的变化，使“十二五”及未来经济增长面临一定的下行压力，必须通过优化宏观调控政策组合，为稳增长和调结构营造良好宏观环境，既要防止一些地区不顾条件盲目追求高增长，进一步加重产能过剩和债务风险，加剧节能减排压力，又要守住经济增长底线，避免引发就业、财政、金融等连锁反应，防止经济出现大的波动，在确保“十二五”规划预期增长目标实现的基础上，为中长期稳健增长奠定坚实基础。

记者了解到，之前国家发改委、国土部、环保部、质检总局等都下发了一些文件，启动钢铁、电解铝等行业的信息平台建设，公示投资、项目核准、产能利用率等内容，同时跟金融、土地、环保等部门联网，停止核准备案过剩行业新增产能项目，也停止办理用地预审、环评、岸线使用等手续，规范行业准入，清理项目贷款。

在加大落实已有政策的同时，国家发改委将加大实行能源消费总量和能耗强度双控考核，公布考核结果，强化社会监督。大力推进结构节能，严格执行能评制度，加快淘汰能效偏低的落后产能，对能源消费增量超控或节能进度滞后地区，暂停核准新上高耗能项目，实行能耗等量或减量置换。加快高效节能技术推广，继续实施节能重点工程。

国家发改委还将加强突出环境问题的治理，加大主要污染物减排力度，对年度减排目标未完成、重点减排项目未按目标责任书落实的地区和企业，实行阶段性环评限批。对集中显现的大气、水体和土壤污染问题，加大治理和修复力度。

这些政策对“十二五”未完成指标的作用有多大，谁都无法给出绝对肯定的答案，但做了总比没有做好。很期望，“十二五”能有个完美的“收官”。