加强和改进杭州市土地整治工作的思路与对策

杭州市土地整理中心 陈 东 章岳峰 张晟伟

加强和改进杭州市土地整治工作的思路与对策

杭州市土地整理中心 陈 东 章岳峰 张晟伟

一、背景目的

土地整治是经济社会发展过程中破解土地瓶颈的重要手段 也是推动城镇建设与促进农村发展的有效途径 更是实现城乡资源要素平等交换和均衡配置的主要平台。杭州市自1999年开始实施土地整治截至2013年底已连续十五年实现耕地占补平衡 为杭州经济社会发展做出了巨大贡献。但是 由于该工作涉及多方利益主体、多层行政机构、多个社会层面 社会关注度较高 多次被有关媒体负面报道省、市领导多次作出重要批示。再加上近期 党中央、国务院要求划定永久性基本农田 提出了“占水田。补水田、占优补优”的明确要求 土地整治工作面临了新的挑战 必须调整制度、创新机制。为此 杭州市土地整理中心与杭州市委党校合作 以杭州市为平台 就进一步加强和改进土地整治工作开展专题调研 采取问卷调查、实地走访、外地考察以及专家咨询等方式 全面剖析土地整治工作存在的主要问题 提出了新思路和新举措。

二、杭州市土地整治工作的主要成效

1.增加耕地数量 实现耕地占补平衡

图1 杭州市土地整治主要治理成效

自2008年以来 全市直接投入土地整治的农村建设资金44.07亿元 共完成项目3089个 新增耕地18.98万亩 其中土地开发12.51万亩 建设用地复垦3.41万亩 有效补充了杭州市新增建设用地项目占用的耕地 其中1/3用于城乡基础设施建设、1/3用于全市产业发展、1/3用于民生改善及其它用地 全方位保障了杭州市经济社会发展对土地的需求 同时新增耕地留于农村发展农业生产 有效破解了“保耕地”与“保发展”之间的矛盾。

图2 涉及土地整治农户代表对土地整治的评价

2.提高耕地质量 增强农业综合生产力近五年来 全市土地整治中共平整土地16.9万亩 修建灌排渠道、管道25269千米 疏浚河道28千米修建机埠和蓄水池150余座 修建田间道路和生产道路4595千米 通过农地整理 新增和改善农田灌溉面积13.6万亩、新增和改善农田防涝10.8万亩、新增治理水土流失面积8万亩 见图1 进一步完善了农业基础设施 改善了土壤环境条件 提高了农业抗灾减灾能力。

3.改善农居环境 促进城乡统筹发展

杭州市在土地整治过程中整合农房改造、下山移民、地质灾害避险等多项政策 共建安置新村110个 改造农房3.7万户 受益群众达60.03万人 投入整治资金近69亿元 平均每个搬迁农户达20万元左右 涉及农户还因此每年增收500元左右。在土地整治带动下 农村基础设施和公共服务建设有所加强村庄面貌和农村生态环境发生了很大变化 农民居住条件得到较大改善 有力促进了城乡统筹发展。

4.保障农民权益 群众满意度较高

土地整治工作充分尊重农民意愿 涉及农民承包地和宅基地的整治都给予相应补偿 群众对土地整治工作的认同度较高 对立项知情权、项目整治质量、青苗及附着物补偿的满意度分别达到99.5%、97.0%和89.3%。当调查中问及“土地整治对村里和农户带来了哪些新变化?”时 受访群众也给予了良好评价 见图2 反映了土地整治对农民生产生活的积极影响。

三、土地整治工作存在的主要问题

1.土地整治与生态环境难以协调发展

图3 杭州各类耕地后备资源构成

图4 杭州耕地后备资源坡度结构

耕地占补平衡和建设用地增减挂钩是一项刚性的土地管理政策对杭州市“八山半水分半田”的土地资源禀赋提出了极大挑战。近年来 杭州市垦造耕地以低丘缓坡为主 园地和林地占90%以上 坡度15-25度的占1/3左右 见图3图4客观上限制了土地整治与生态环境的协调发展。一是地类调整幅度大 土地自然功能受影响。大量园地、林地和水域转换为耕地 减少了原生、次生自然植被面积和水域面积 加大生态风险隐患。例如地处东部平原地区的萧山区 水面整治面积已占土地整治面积的63.6% 不利于水生生物栖息和繁衍 也带来了滞洪隐患 在西部山区 主要整治疏林地、园地、荒草地、枯溪沟、闲散地等 减少了原生、次生自然植被面积 降低了生物多样性。二是人为干扰较多 土地机械损伤大。土地平整往往使用大型机械设备 如挖掘机、推土机等 部分机械作业会破坏耕作层引起土壤板结 项目还必须配套铺筑硬化路面、垒砌硬化驳坎、修建硬化沟渠等 也会一定程度影响斑块间物种和能量的交流。三是立地条件较差 数量质量均难保障。一方面 大多数新增耕地坡度大、水源少、离农居远 农民不愿意种植一年生农作物 更愿意种植多年生林木造成耕地数量“明增暗减”。另一方面 大多数新垦造耕地土层薄、土质劣、水源缺、路难行 根据临安101个新垦造耕地土样检测结果显示 新增耕地生产能力仅为被占用耕地的10%-30% 加之新增耕地后续利用补助时间仅3年 难以将生地改造为熟地 造成新增耕地质量难保。

2.项目管理与操作运行难以克服风险

一方面 县市、区 新增用地需求与土地整治任务不平衡 造地潜力小的用地需求大 造地潜力大的用地需求小 多数县 市 工作积极性不高。另一方面 杭州市本级补充耕地工作必须委托五县 市 完成 同时又必须对其严格监管 相应的 县级任务必须由乡镇完成同时也要对乡镇严格监管 这就必然构成“上下级谈判”中的“监管共谋”----管理模糊化 致使在土地整治工作的多个环节都留下风险点 一是立项论证欠严格 留下生态环境风险点。目前 立项论证主要由县级国土、农业、林业、水利、建设等部门具体业务人员参加 对参与项目论证人员的资质缺乏明确要求 也缺乏生态、地质灾害等重要领域的专家参与 不仅项目论证缺乏严谨性、科学性和权威性 而且项目论证往往流于形式走过场 容易产生土地整治生态风险。二是项目招投标过程欠规范留下廉政建设风险点。各地招标主体均为乡镇 有的乡镇没有切实履行职责 对规划设计、测绘、监理没有严格实行统一准入制度 甚至个别乡镇全权委托村集体组织项目实施 导致规划设计等重要环节质量参差不齐。不少乡镇协议整治情况仍有存在。三是项目资金管理欠规范 留下资金保障风险点。调研发现 目前还有38.8%的乡镇 街道 未建立镇级土地整治资金专户 少数地区县级资金保障力度不够 甚至主要利用市委托项目指标回购款来平衡县级土地整治项目补助资金 导致项目资金延期拨付影响工程进展。四是项目质量验收欠精准 留下工程质量风险点。在对土地整治新增耕地的验收中 往往局限于土层厚度、平整程度、排水系统等几个主要因素 且验收指标量化标准操作性不高 留下工程质量风险点。五是垦造后续管理欠规范 留下耕地荒芜风险点。主要是乡镇作为新增耕地后续利用管理的责任主体 但又缺乏农技专业技术人员 新造耕地耕种客观条件较差 容易造成后续管护责任落不到实处。

3.利益机制与供求机制难以互相制衡

土地整治过程伴随着利益的输送 但是 作为决策者的县 市、区 政府、实施主体的乡镇、整治施工者的村集体以及土地利用主体的农户在该利益链中获得补助逐级递减 但对新增耕地的后续管护责任却逐级递增 利益与责任顺序的颠倒影响了土地整治需求与供给的相互制衡。一是补偿水平低 补偿标准模糊。以耕地垦造为例 萧山、余杭补偿水平已较高 一般为5-10万元/亩 但五县 市 仅2-5万元/亩 除了工程费外 所剩不多涉及农民切身利益的青苗费、土地资源费补偿很低 农民意见较大。更主要的是 目前按新增耕地面积补助整治经费 尚未按水田、旱地及其优良等次按质论价 造优不优补 影响造地质量。二是地界纠纷多、承包期限乱。土地整治中平整田坎地边、填平坑塘水面、新建沟、渠、道、林等工程措施 打乱了原有土地地界 引发农户间的地界纠纷 耕地垦造中不少园地、林地、水面转变为耕地 导致了部分农户对原土地的承包期由70年、50年减少为30年产生不满。三是投资主体少 社会资本缺位。财政资金在土地整治中“一金独大” 社会资本进入机制不健全 自筹资金垦造耕地还仅限于临安市 市场在土地整治中的作用发挥有限。

4.共同责任与协同监管难以落到实处

土地整治是一项综合系统工程 需要科学规划、部门协作、城乡互动、农民支持。然而 由于各级政府运行目标单一 行政层级间、部门间难以协调一致 降低了管理绩效。各级林业、水利、农业、交通、建设等部门除了论证和验收一起参与外 其它环节均存在指导和监管缺位 共同责任机制不健全。

四、加强土地整治工作的思路和对策建议

1.创立制度“保底线” 促进经济生态协调发展

贯彻中央和省级有关要求 把牢生态底线是土地整治工作的第一要务 通过建立土地整治新制度实现耕地数量管控、质量提升和生态管护“三位一体”的整治目标。一是建立土地整治专家库管理制度。结合工作实际 聘请工程建设、农田水利、土壤肥力、生态保护等方面的专家建立土地整治专家库 在项目规划论证、实施监管以及竣工验收等环节中 由土地整治专家领衔进行监督指导 确保土地整治项目规划设计和工程建设的科学合理性。对于市本级委托项目可以逐步试行和推广第三方论证和验收。二是建立“占优补优、优造优补”制度。按照“占优补优 占补均衡”的原则 实行按建设用地占用耕地的类别及质量等级收取补充耕地成本回收款 即按占水田补水田、占旱地补旱地的原则收取费用。相应补充耕地补助标准也应分别按水田、旱地及其相应质量等级进行分类。

2.完善制度“保质量” 促进数量与质量相统一

保持原有制度的连贯性 更新相关制度条款 加大执行力度 树立制度的严肃性。一是进一步明确工作权责。按照事权与责任对等的行政管理原则 建立“谁立项、谁验收、谁负责”的权责新体系 在下放验收权限的同时 加强市级抽查复核 逐步强化县级主体责任和市级监管责任。二是严格日常管理制度。由县 市、区 公共资源交易中心统一集中 分批次 招投标 严格规范围标串标、标的转让、协议招标等问题。全面放开土地整治中介市场 统一实行准入制度 推行服务质量扣分制、诚信档案公开制、业务知识培训制等。建立健全县 市、区 以及乡镇土地整治资金专户 严格执行专款专用、专项管理、单独核算。三是强化项目工程质量。在科学选址的基础上 增加坡度、土壤肥力、交通区位、灌溉水源、土壤安全等验收指标 适当提高相关指标验收标准 积极探索符合杭州市丘陵和山区特色的土地整治项目验收标准确保新增耕地的适种性。四是建立项目审计制度。审计报告作为申报验收的必备材料 同时 当地审计部门应会同财政、国土等部门定期开展土地整治专项审计工作。五是完善耕作层剥离制度。将建设占用与土地整治项目有机结合起来。

3.创新机制“保长效” 完善土地后续利用制度

新垦造耕地的后续利用问题“三分在造、七分在管” 而“管地”的核心在于合理处理管理责任与利用效益之间的关系。一是完善共同管护责任机制。建立健全土地整治后新增耕地的耕地保护共同责任机制。农业、水利部门要进一步整合政策资源 将新垦造耕地项目优先纳入旱粮示范点、中低产田改造等范围。二是健全后续利用激励机制。鉴于新增耕地位置偏、土质差、地力低、配套设施不齐备等现实 将新增耕地后续利用财政补助年限从3年延至5年。通过水利、农技、管理等综合措施 提高新增耕地灌溉能力和综合生产能力。

4.优化利益“保稳定” 充分激活各类社会活力

土地整治实质上是一次土地利益重新分配的过程 需要依法合理处理好农民利益、激活社会参与活力 保障土地整治工作持续开展并取得良好社会绩效。一是积极吸引社会力量参与。积极鼓励并推行各类市场主体自筹资金参与土地整治 政府负责监管、验收、回购激活民间活力。同时 通过政府协调、财政资金担保 引导商业银行与项目整治主体签订土地整治融资协议 弥补财政资金滞后整治环节的现实问题。二是探索建立整治流转一体化运作模式。积极探索施工整理与承包经营相挂钩的新型运行机制 鼓励家庭农场、农业专业合作社、工商企业等新型农业经营主体在完成后备耕地流转的前提下参与或承担项目实施 建立“先流转 后造地”的整治模式 形成“用造一体化”的运行机制 促进工程质量与种地需求无缝衔接。