义乌市“多规”融合探讨

义乌市国土资源局 陈正强

义乌市“多规”融合探讨

义乌市国土资源局 陈正强

由于历史原因 我国的空间规划体系在行政上分属不同的业务部门主导 负责但由于各部门行政职责、工作方法、核心关注在长期的管理实践中形成的系统性差异 导致多个空间规划在指导思想、执行标准等方面各不相同 造成国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等 简称“多规” 相互之间存在“打架”现象 使得规划落地困难 普遍引发空间管理无序、土地资源浪费、生态环境失衡等现象。正所谓“纲”举才能“目”张 土地利用总体规划的编制和管理依赖于相应规划的“落地”“多规”之间的差异既不利于区域和城市作为一个统一空间复杂的系统在发展目标上的高度统一性 更严重损害了各类规划的权威性 区域空间布局和资源配置易处于混乱无序状态 影响了区域和城市发展的整体质量。

2011年 国务院批复了义乌市国际贸易综合改革试点总体方案国函〔2011〕22号 义乌市经济社会发展背景发生重大变化 使得原有相关空间规划适应性降低。为了在新一轮空间规划编制中避免冲突现象 有必要推动相关空间规划体系的协调发展 在统一的发展纲领下引领义乌新型城镇化建设通过建立相应的工作机制和工作小组 协调各部门资源来消除“多规”之间存在的冲突打架问题 使多个规划之间的发展目标、编制标准等主要方面达成基本一致以方便规划的实施。

一、义乌市“多规”融合的内涵与内容

一 “多规”融合的内涵

当前 “多规”融合的重点主要是指国民经济和社会发展规划、城市总体规划和土地利用总体规划的融合。国民经济和社会发展规划是区域经济、社会发展的总体纲要 以国民经济、科技进步、社会发展、城乡建设为对象 体现了区域经济发展方向、社会发展主要任务以及城乡建设的各个方面所作的全面规划、部署和安排 提出政府在规划期内经济社会发展的方针政策、战略目标、主要任务、实施重点 是具有战略意义的指导性文件。城市总体规划是指城市人民政府依据国民经济和社会发展规划以及当地的自然环境、资源条件、历史情况、现状特点 统筹兼顾、综合部署 为确定城市的规模和发展方向 实现城市的经济和社会发展目标 合理利用城市土地 协调城市空间布局等所作的一定期限内的综合部署和具体安排。土地利用总体规划是指在土地利用的过程中为达到一定的目标 对各类用地的结构和布局进行调整或配置的长期计划 是根据土地开发利用的自然和社会经济条件 历史基础和现状特点 国民经济发展的需要等 对一定地区范围内的土地资源进行合理的组织利用和经营管理的一项综合性的技术经济措施。

在上述“三规”乃至更多的规划里 都涉及有部分相同的工作内容 尤其是与空间安排相关的内容在规划上应该是统一的 而且必须统一。将国民经济和社会发展规划、城市总体规划、土地利用总体规划中涉及到的相同内容统一起来 并落实到一个共同的空间规划平台上 各规划的其它内容按相关专业要求各自补充完成 即为“三规融合”。因此 “多规融合”并非指只有一个规划 而是指只有一个区域和城市发展空间 在规划安排上互相统一 同时加强规划编制体系、规划标准体系、规划协调机制等方面的制度建设 强化规划的实施和管理 使规划真正成为一个区域建设和管理的依据和龙头。

二 “多规”融合的主要内容

根据浙江省国土资源厅《浙江省国土资源厅关于开展县乡级土地利用总体规划修改前期工作的通知》 浙土资厅函〔2014〕230号有关“多规融合”的具体要求“多规”融合中 重点开展基础数据、建设用地规模、空间布局、建设时序和实施管理五个方面的内容研究。“多规”融合的主要目标有 经济社会发展与土地开发利用相协调、经济社会发展与资源环境相协调以及经济社会发展与土地空间布局相协调。

二、义乌市“多规”融合的基本方案

国民经济和社会发展规划侧重于区域经济与社会发展方向和任务的安排 对空间的布局较弱 而经济技术开发区是落实区域经济与社会发展任务的重要载体 因此 本文在分析义乌市“多规”融合基本方案时 采用经济技术开发区的项目用地布局代替国民经济和社会发展规划的空间布局 分别分析土地利用总体规划、城市总体规划、经济技术开发区用地布局两两之间的关系。

一 土地利用总体规划与市域总体规划融合分析

1.市域总体规划与现行土地利用总体规划的融合分析

浙江省国土资源厅已出台土地利用总体规划调整完善的指导性文件 基本明确了规划调整完善的控制性指标 因此在此基础上 首先开展义乌市当前正在实施的土地利用总体规划与市域总体规划的融合分析。

按市域总体规划初步成果汇报材料 在市域总体规划近期25438.84公顷用地布局中 符合现行土地利用总体规划的规模为15055.92公顷 不符合现行土地利用总体规划的规模为10382.92公顷。通过对不符合土地利用总体规划的布局分析可知 市域总体规划4681.04公顷的用地 处于土地利用总体规划中的基本农田范围内 其余5701.88公顷用地为其他与土地利用总体规划不符合的用地 即处于有条件或限制建设区内 。如表1所示。

2.市域总体规划与土地利用总体规划预布局的融合分析

在对全市14个镇 街 规划期内的用地项目进行调查分析 并在规划编制基础图件上进行范围划定的基础上 完成土地利用总体规划调整完善的预布局成果。在土地利用总体规划调整完善预布局调研时 由于本次规划调整完善中有关基本农田指标、耕地保有量指标等省政府尚未明确 因此 规划预布局调查的成果是基于理想状态或开放式的 即没有考虑到土地利用总体规划约束指标的预布局。根据前期预布局调查数据统计 全市2013-2020年土地规划预布局面积为9386.93公顷。

表1 市域总体规划与现行土地利用总体规划布局融合分析 单位 公顷

通过比较分析 2013-2020年市域规划面积为11233.87公顷 扣除了2012年现状建设用地面积 其中与土地利用总体规划预布局空间上能衔接的面积为5802.14公顷 不能衔接的面积为5431.73公顷。如表2所示。

二 土地利用总体规划与经济技术开发区用地项目布局融合分析

根据义乌市经济技术开发区提供的用地项目范围红线 转绘到土地利用现状图与规划图 进行空间关系分析。首先 分析义乌经济技术开发区用地项目与现行土地利用总体规划空间管制情况。义乌经济技术开发区用地项目总规模为1423.12公顷 其中选址位于允许建设区内的项目面积为308.35公顷 位于有条件建设区内的项目面积为132.84公顷 位于限制建设区内的项目面积为981.08公顷。如表3所示。然后 开展义乌经济技术开发区用地项目与现行土地利用总体规划融合分析。义乌经济技术开发区用地项目用地总规模1423.12公顷

其中符合土地利用总体规划的项目面积为373.32公顷 位于基本农田保护区内的项目面积为704.67公顷 位于其他不符合规划的项目面积为344.28公顷。如表4所示。

三 市域总体规划与经济技术开发区用地项目布局融合分析

表2 市域总体规划与土地利用总体规划预布局融合分析 单位 公顷

表3 经济技术开发区用地项目与现行土地利用总体规划空间管制分析表单位 公顷

表4 经济技术开发区用地项目与现行土地利用总体规划融合分析表单位 公顷

表5 经济技术开发区用地项目与市域规划融合分析表 单位 公顷

通过市域总体规划与经济技术开发区用地项目空间布局的衔接分析可知 义乌经济技术开发区用地项目用地总规模1423.12公顷 其中符合市域总体规划近期 2013-2020年 规划范围的项目面积为729.28公顷 符合市域总体规划远期

2013-2030年 规划范围的项目面积为850.86公顷 不符合 不衔接市域总体规划的项目用地面积为571.42公顷。如表5所示。

三、义乌市“多规”融合的难点分析

义乌市“多规融合”过程中遇到的主要问题表现在 一是城乡总体规划和土地利用总体规划对区域社会经济发展条件预测不足 二是城乡总体规划与土地利用总体规划在用地分类、城乡建设用地规模的定义上存在差别 三是部门协作机制欠完善。其中 土地利用总体规划与城市总体规划的不协调尤显突出 具体表现在

一 “两规”各自的出发点和目的不尽相同

土地利用总体规划的出发点是“一要吃饭 二要建设” 保护耕地 保证粮食安全 是一种指令性目标。城市总体规划的出发点是“一要建设 二要吃饭” 充分考虑城市建设自身发的要求 它侧重于规划的过程 它的结果只是一种预测 强调的是为达到城市经济和社会发展的阶段性目标而进行的调控过程。

二 “两规”编制所依据的基础资料和统计方法不一致

土地利用总体规划依据的是全国第二次土地调查 土地详查 资料及土地利用变更调查的更新成果 获取过程中首先应用遥感技术 然后经实地调查、核实、纠正形成的 可信度较高 而城市总体规划依据的是规划建设部门的统计资料 对用地进行统计时 往往采取抽样调查的方法 所得到的数据为概查和估算数据 与遥感监测实地调查资料存在一定差异。此外两部门统计口径不一致也是造成基础数据不一致的原因之一。

三 “两规”的土地分类不一致国土部门“建设用地总规模”包括城乡建设用地规模、特殊用地规模、交通运输用地规模和水利设施用地规模的总和 城镇工矿用地规模只是城乡用地规模其中一部分 而根据《中华人民共和国城乡规划法》《城市用地分类与规划建设用地标准》《城市规划基本术语标准》和规划部门所制定相关规定明确 “城乡建设用地”应包含城镇、村庄建设用地 其中“城镇建设用地 又称 城市建设用地 ”的含义则包括居住用地、公共设施用地、工业用地、仓储用地、对外交通用地、道路广场用地、市政公用设施用地、绿地和特殊用地等而“乡、村建设用地”则包括乡镇企业、乡村公共设施和公益事业以及农村村民住宅建设用地。由于土地分类含义的差异 简单的按字面意思将两个规划系统中的“城镇建设用地”相比较 必然导致数据不相符。

四 “两规”编制所依据的基础不同

一方面 土地利用总体规划的人口现状数据来自于统计局公布的统计数据和公安局 城镇人口指城镇建成区的常住人口 或户籍人口与暂住人口合计。城市总体规划中提出的城市人口 是指居住在或相当于居住在城区内 享用和消耗城市水、电、气、路等基础设施的人口总数。它不仅包含城区中的非农业人口 还包括居住在城区范围内的农业人口和暂住期一年以上的外来人口。因此城市总体规划预测人口范围比土地利用总体规划预测人口范围大 造成前者

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此处接上页预测的人口明显高于后者。

另一方面 《市、县、镇级土地利用总体规划编制规程》要求根据现状人均用地指标所属级别 确定规划人均用地指标 且规定在人均耕地不足1亩的地区只能采用每等级中的最低指标。《城市用地分类与规划建设用地标准》 GB50137-2011 中把规划人均建设用地指标分为七级 规定现有城市要根据现有人均建设水平 在该“标准”规定的允许采用规划指标和允许调整幅度内规划人均建设用地指标。所以二者在确定指标级别时常常不一致 从而使人均用地难于统一。

四、推进“多规”融合的政策建议

一 实施职能部门间并联工作机制 促进部门协调

推进多部门间形成并联工作机制 在规划编制过程中 多部门参与并探讨公共发展建设 以便在规划制定之初就能综合考虑各部门的实际需求。另外 定期召开各部门例会 反馈规划实施过程中的各种问题 利用信息平台实现智慧管理 建立“三规”管理信息互通机制 实现各部门信息的即时共享帮助各部门之间有效沟通协调。

二 以综合承载力和区域发展为目标 引导产业用地的优化配置

在土地综合承载力范围内进行土地利用优化配置是进行规划的前提 同时 土地资源的优化配置能为产业发展提供物质空间 因此土地利用结构又必须符合产业发展和结构优化的目标 在对土地供需状况进行系统分析的基础上 合理组织土地生产力分配和布局 促进产业发展。

三 以简化行政审批为契机 服务重大项目建设需要

目前 发展规划、土地规划和城市规划还分属三套系统 要实现“三规融合” 需要在管理上实现创新 建立一个统一的审批流程和规划用地管理的办事规章 简化行政审批事项 保证各个部门规划编制、实施和管理过程中的有效衔接。与此同时 对于地区发展有重要社会经济意义的项目 在充分做好前期可行性论证的基础上 规划审批可以考虑开通绿色通道 以提高行政运行效率。

四 以“三规融合”为基础 推进“多规”融合协调

目前各种规划多而无序 体系繁杂 各项专项规划彼此孤立 对规范管理和实施操作都造成了一定困难 因此应以“三规融合”为基础 进一步促进产业、文化、教育、体育、卫生、绿化、交通、环卫、旅游、水利、市政等多项专业规划的相互协调 由政府牵头组织 各部门共同承担落实 形成“一个县市一张蓝图”。