新型城镇化背景下流动人口市民化过程研究

■ 王海龙 博士生（中国人民大学 北京 100872）

引言

城市化作为一个自然历史过程，农村人口向城市的迁移是这一过程中的必然现象。我国人口规模庞大、分布极不均衡，在传统二元制度环境的约束下，农业转移人口未能实现市民化，而是成了流动人口，呈现为半市民化的现象。尽管职业上已经非农化，但在市民待遇、生活方式、市民权利、社会认同、价值观念上与真正的市民仍有差距，在就业、社会保障等公共服务方面还不能享受市民待遇，不能算完全意义上的城市人口。

改革开放以来，人口流动成为经济增长和城市发展的重要推力。快速市化时期，生活在城市的外来人口规模急剧增加，推动经济发展的同时，更给城市造成巨大的社会压力。2014年7月，国务院发布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业与非农业户籍的区别，统一登记为居民户口。这标志着我国实行了半个多世纪的二元户籍管理模式将退出历史舞台。给予户籍不是市民化的全部，人的内在观念、生活范式的转变是市民化的核心，更为重要。

研究综述

（一）流动人口

流动人口，即城市外来务工人员，很多学者也称其为农民工。从统计角度上来讲，外来人口是指现住地与户口登记地不一致的人，具体是指现居住地在本市半年以上但其户口登记在外省市的人口。一般是指为了谋生或为了改善生存状况而较长时间离开户口登记地的人口，尤其是指长时间离开户口登记地，出外谋生的农村人口（樊小钢，2004）。

流动人口的主体是农村剩余劳动力，上世纪80年代到90年代，城市流动人口以农民工为主，主要从事建筑、餐饮等低端的工作。到21世纪，具有一定知识水平的新生代农民工也成为流动人口的重要组成部分，流动人口多元化。

从流动人口发展的整体来说，流动人口没有本地户籍，在子女教育、住房、社会保障等方面不能享受市民待遇，在思想观念、城市规范、生活习惯上难以融入城市，市民化难度极大，大量农民工成为“边缘人”，王春光称之为“半城市化”（周小刚等，2009）现象，也有学者称为“浅度城市化”（左学金，2011）、“虚城市化”（陈丰，2007）现象。

2013年12月，中央城镇化工作会议将“推进农业转移人口市民化”作为城镇化的主要任务。农业转移人口中问题最突出的群体是流动人口，市民化的难度也最大，因此，本文研究的重点是流动人口的市民化问题。

（二）流动人口市民化

关于流动人口市民化的概念并没有明确、公认的界定。学者从社会学、经济学、管理学、法学等角度给出了各自的定义。

大多数学者都认同职业上的转变是流动人口市民化的前提，即由农业生产向非农就业的转变。在此基础之上，有学者从市民待遇、社会保障角度认为，农民工待遇市民化就是给予没有获得城市户口的农民工及其子女，在就业、教育、住房和社会保障等方面，具有和城市户口的市民平等的待遇（王元璋、盛喜真，2004）。也有学者从市民权利角度分析认为，农民工市民化就是城市的农民工获得与城市居民相同的合法身份和社会权利的过程（杨英强，2008）。

此外，学者们更强调从城市社会规范、社会融入、价值观念、思想意识等角度来定义。流动人口的市民化实质上是流动人口舍弃过去的社会规范和价值标准，学习和接受城市社会规范、生活方式和行为方式的过程（郭秀云，2009）。与农民工市民化相伴随的是从传统乡村文明向现代城市文明的整体转变（国务院发展研究中心课题组，2010）。农民市民化的实质在于其思想意识、生产与生活方式的本质的转变（葛正鹏，2006）。农业剩余劳动力从农村向城市迁移是发展中国家的普遍规律（Fei C H，Ranis G）。在我国，户籍是影响流动人口市民化的重要制度约束。刘传江运用户籍歧视所形成的歧视系数来衡量影响农民工市民化进程的外部制度因素，测度了第二代农民工市民化程度，丰富了流动人口市民化的指标体系。关于流动人口市民化的转换过程的研究，王兴周等（2008）将农民工市民化分成职业、社区形态、公民权、生活方式4个层面的转换。姜作培（2003）认为市民化的重点是其身份、地位、价值观念及工作方式、生活方式和交际方式向城市市民转化的经济社会过程。

综合来看，流动人口市民化主要是三个方面的转变过程：首先是工作性质及空间转变，工作性质由农村务农转变为城市就业，工作空间地域由农村流向城市；其次是社会保障转变，由农村土地保障转变为城市养老、医疗等社会保障，住房由农村宅基地自建房转变为城市住房；最后是价值观念的转变，生活方式城市化、思想观念市民化、归属感由农村转变为城市。其中价值观念的转变最难也最关键，是流动人口市民化的核心。

流动人口市民化的三个阶段

我国流动人口具有明显的“城市佣人”的特点，他们在城市出卖自己的劳动力，通过雇佣关系获取工资，为城市创造财富。但由于我国长期的排斥性制度和歧视政策导致流动人口找不到“城市主人”的意识，不能建立城市的归属感，仅仅把城市看成获取收入的地方。流动人口市民化，关键在于实现流动人口由“城市佣人”向“城市主人”的转变。这一转变大体要经过三个阶段来实现：城市对流动人口的单纯雇佣阶段、城市与流动人口逐步认同的磨合阶段、流动人口具有主人翁意识的融入阶段。

（一）城市对流动人口的单纯雇佣阶段

这一阶段，流动人口与城市之间只存在单纯的经济关系，城市提供就业，流动人口获得工资收入，一旦因年龄或疾病丧失在城市的生存能力，将返乡务农，城市并不提供相应的养老、医疗、教育、住房等社会保障。这一阶段，流动人口的“城市佣人”特点极明显，为城市做贡献，却不能享有相应的保障，缺乏对于城市的归属感，城市仅仅给流动人口提供了获取非农就业和收入的机会。这一阶段，流动人口的主体是农村剩余劳动力，一般以单身进城为主，落户意愿较低。

（二）城市与流动人口逐步认同的磨合阶段

这一阶段，城市在给流动人口提供就业机会的同时，也开始关注他们的公共服务需求，包括相关的教育、医疗、养老、住房等社会保障。流动人口对城市的认同增强，流动人口开始由“城市佣人”向“城市主人”过渡。这一阶段，流动人口的主体是农村剩余劳动力及其部分家属和“新生代农民工”，他们向往城市生活，举家搬迁并定居的意识强烈，但定居的成本较高，工作压力大，返乡的可能性依然存在。

（三）流动人口具有主人翁意识的融入阶段

这一阶段，随着户籍制度终结，完全不存在针对流动人口的歧视性或限制性门槛。流动人口融入城市，不仅在城市就业、生活，更重要的是热爱所居住的城市，实现了向“城市主人”的转变，对城市有“家”的归属感，乐于为城市贡献自己。这是流动人口市民化完成时的城市愿景。

仅满足流动人口户籍需求并不能实现真正意义上的市民化，且我国城市情况不同，大、中、小城市在城市化道路中所面临的问题也趋于多元化。所以，不同城市进入这一阶段的时间并不同步。随着显性的约束政策的终结，思想观念、行为范式、社会融合将成为更深层次的问题。当前，我国绝大多数城市已经走过了第一阶段，正处于第二阶段，但实现第三阶段还需要体制机制上的改革，还需要做出更多努力。

单纯拥有户籍并不等于市民化完成

当前，户籍是判断进城农民是否“市民化”的一个重要标志，但单纯拥有本地户籍并不等于完成了市民化。

（一）户籍政策的演变过程

1.户籍政策建立：严格控制城乡人口流动（1951年-1983年）。我国分别于1951年和1953年，先后在城市和农村建立户口登记制度，即城乡户籍制度。其初衷是“保证居民居住迁徙自由，安心从事生产建设”，但由于特殊的历史原因，户籍制度用来管控人口，特别是严格限制农村人口向城市流动。政府将每年的“农转非”指标控制在当地非农业人口的千分之一点五。这一时期，我国通过户籍制度实施严格的城乡人口控制，在一定程度上满足了特定历史时期的社会需求，有利于稳定局面的产生，但长期来看，限制了劳动力的自由流动，阻碍了经济发展。

2.户籍制度松绑：有序引导人口流动（1984年—2002年）。在这一时期，政府放宽了农民进城落户的政策，同时允许农民进城务工，但要进行严格的登记和管理。1984年国务院发布了《关于农民进入集镇落户问题的通知》，允许符合一定条件的农村人口向城镇进行户籍迁移。1985年，实施暂住证、寄住证制度。1993年，“鼓励和引导农村剩余劳动力逐步向非农产业转移和有序流动”，充分肯定了农民进城务工的积极作用。

这一时期，政策由严格管控转变为有序引导，肯定了农民工进城对经济发展的促进作用。通过引导农民工流动，加强对进城农民工的管理。劳动力的有序转移，为经济发展提供了大量廉价劳动力。

3.户籍制度逐步淡化：鼓励流动人口城镇化（2003年—2014年）。在这一时期，农村剩余劳动力大量流向城市。2003年，政府逐步在教育、就业等方面给予农民工相应的待遇，保障流动儿童、少年接受义务教育的权利，保障农民工的合法权益。2014年，国务院颁布《关于进一步推进户籍制度改革的意见》，取消农业和非农业区分，统一为居民户口，标志着我国实行了半个多世纪的二元户籍管理模式将退出历史舞台。户籍改革对市民化的过程具有极大的推动作用，但流动人口市民化的核心在于价值观念和生活方式等思想领域的转变，仅给予户籍还不够。

（二）流动人口市民化过程与户籍政策演变比较

流动人口市民化受户籍制度影响最大，可以说户籍制度是阻碍流动人口市民化最大的制度障碍。通过对比分析市民化与户籍制度的关系，见表1所示。

第一阶段：1951年，逐步建立户籍制度，严格控制农村人口向城市流动。农业生产以集体经济形式存在，农民被束缚在农村从事农业生产，流动的可能性极小，更不用谈市民化问题。

第二阶段：随着改革开放，农村改革，实行家庭联产承包责任制，包产到户，农业生产积极性大幅提高，生产效率提升；城市开放，经济的发展引入大量资本，同时产生了大量的劳动力需求。户籍制度松绑，农村劳动力涌入城市，国家对进城农民实施暂住证和寄住证制度，对流动人口进行引导。这一阶段，户籍制度的松动极大的促进了劳动力的流动，流动人口进城的主要目的是获得劳动报酬。受制度约束和自身能力限制，市民化的能力和市民化意愿偏低。

表1 流动人口市民化阶段与户籍制度演变比较

第三阶段：放宽落户政策，对于流动人口，由“控制”向“服务”转变，努力满足随迁子女教育机会，逐步完善农民工社会保障制度，为流动人口服务，解决讨薪问题、空巢老人和留守儿童问题。这一时期，流动人口的落户意愿强，他们向往城市生活，但因为非本地城市居民的身份，在子女教育、住房保障、社会保障、医疗等方面与本地城市居民形成巨大反差。这不符合城镇化“以人为本”的核心要义。

第四阶段：新型城镇化时期，尽管随着户籍政策改革意见的出台，未来户籍管理人口的模式将逐步取消。但需要指出的是，流动人口市民化的进程仍在继续。尽管户籍改革会极大推动市民化，但是思想观念上的市民化仍将继续，未来的市民化将向着提升城市社会承载力压力和培育流动人口“城市主人”意识的方向发展。

新型城镇化时期实现流动人口完全市民化的难点

（一）内在市民化滞后于外在市民化

传统外来人口主要来源于农村，受教育程度偏低，多从事体力劳动，或低端服务业，居住条件差，以同乡、同业为群，居住在城乡结合部地区或者单位工地。对于他们而言，仅仅给予户籍并不能满足他们对市民化的需求，其内在的市民化程度滞后于外在的市民化程度，城市生活习惯的形成、城市生存能力的提升才是从根本上解决市民化。

完全实现市民化，由城市雇佣工人转变成城市人口，须实现流动人口内在思想观念上的重塑与养成。这是流动人口市民化的难点，更是“以人为本”的市民化的核心。

（二）城市社会承载力面临巨大压力

十二届全国人大二次会议上，政府工作报告指出，“今后一个时期，引导约1亿人在中西部地区就近城镇化”。更多就业人口将由农村走向城市，原来的个人迁移向举家迁移转变，农村留守老人和留守儿童会进入城市生活，这就意味着，在教育、医疗、社保、住房等公共服务领域，需要政府更多的支出，来弥补农业人口市民化之后公共服务领域的城乡差距。

为新增加的城镇人口提供住房保障、增加教育资源、满足养老需求，在原本财政支出能力就落后于东部的情况下，所在城市的社会承载力将面临巨大压力。

（三）农业转移人口缺乏城市归属感

当前，城市流动人口社会融入程度低，与原有居民缺乏交流，对社区政策参与度不高。由于长期的政策排斥和歧视性政策，流动人口在城市中往往缺乏相应的尊重，在就业上受到歧视，遇到权利的损害却缺乏维权意识，导致对城市人口和美好的城市生活既向往又排斥。2013年调研发现，城市外来务工人员的休闲娱乐活动主要集中在同乡或者同单位之间交流，与本地城市居民之间的互动较少。如何促进流动人口与本地市民之间的融合将是市民化面临的巨大挑战。

政策建议

对上述问题，建议从三个方面进行制度化改进，通过建立农业转移人口的再教育体系提升流动人口素质，通过引入社会资本环境政府在公共服务领域的压力，健全多元化的流动人口的融入机制来增强流动人口的归属感。

（一）加强农业转移人口再教育

城镇化既是人口空间转移的过程，也是其能力和素质全方位提升的过程。政府应提倡终身教育，通过对外来人口专业技能、道德修养、城市文化、创新意识等全方面的再教育培养，既提高外来人口的专业技能，提高其就业能力，同时更注重其道德文化素质的提升，培育诚实守信、遵守公德、爱岗敬业的新市民。建立城市人才学习的在线网络平台，政府与高校和科研机构合作，购买电子化课程，内容涵盖专业技能、道德修养、城市文化、创新意识的电子课程，以网络在线的形式向申请人提供，方便外来人口以手机、电脑等多种形式随时随地学习。设立考试制度，修满一定课程，通过考试给予相应的认证学位。

（二）引入社会资本提升城市社会承载力

市场经济就是通过市场的作用实现资源的优化配置，建议在教育、住房等领域引入社会资本。2010年7月，《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》，鼓励民间资本进入市政公用事业建设、教育和社会培训事业、福利事业、文化服务事业。

引导社会资本进入教育领域，在民办学校的师资上，与公立学校合作，保证民办学校的办学质量，开展民办学校与公立学校的教师轮岗制，探索实现一种政府提供教师等软件资源、社会资本提供教学设施等硬件资源的模式。在住房保障领域，以棚户区改造、城中村改造为契机，在安置房中建设一批小户型出租房，同时改造中保留具有健康居住条件的出租屋。

（三）健全流动人口融入机制

中央城镇化工作会议指出“新型城镇化关键是人”。作为城市重要的人力资源，如何实现流动人口由“外来者”向“新市民”的转变是新型城镇化的重要任务。为此，需要鼓励流动人口参与社区组织和管理，以社区或学校为平台促进本地和外地家长及其子女的融合交流，组织多种形式的文化活动，如歌唱、舞蹈等艺术活动，或者羽毛球、篮球等体育活动，给予外来人口进行培训学习的机会。通过多种方式使流动人口融入本地社会，不断增强对城市的认同感。

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