湘潭市流动人口的社会管理创新研究

◎ 谭 秀 曾群华

流动人口是相对于常住人口而言的人口群体，目前，学术界没有统一的定义。国外与流动人口管理研究相关的理论有：美国R·赫伯尔的“推拉理论”[1]；美国M·P·托达罗模型[2]等。在对待人口迁移和移民管理上，国外政府会建立非常有效的政策手段，采取某些融合政策管理和协调机制，保证移民在一些基本生活保障和政治权利中享有同常住居民相同的待遇。国内学者对流动人口管理的研究主要体现在对流动人口社会政管理制度、机构设置等方面，如陈建刚认为要加快户籍立法步伐，改革现有城市管理制度，强化身份证的管理功能[3]；黄晨熹提出对流动人口管理实行社区化管理[4]；陈丰认为实行流动人口的自治管理[5]等。

湘潭作为长株潭核心城市之一，对人口的经济吸引力逐渐增强，各类工业园区的建立更是吸引了大量的流动人口来潭务工。2012年底，湘潭市常住人口为278.1万人，流动人口28.6 万人[1]。因此，研究湘潭市流动人口社会管理状况，提出相关政策建议既有利于流动人口权益保障的实现，使其更好地融入社会；也有利于政府部门制定相关的政策规定，降低流动人口违法犯罪发生几率，缓解政府社会管理压力，对于维护社会安定，促进社会经济发展具有重要的现实意义。本文通过对流入湘潭市的农民工群体发放问卷进行调查，了解他们真实的社会生活现状，剖析湘潭流动人口在社会管理中存在的问题和主要成因，并提出相应的对策建议。

一、湘潭市流动人口基本特征

（一）以长株潭地区人口居多，且集中居住于“城中村”地区

湘潭市全市辖2区2市1县（图1），面积5005.8平方公里，人均国内生产总值居湖南省第二位。2000年本省其他县（市）区外来人口83943人，到2010年全市净增外来人口79996人[6]。截止2012 年底，湘潭市全市常住人口为278.1 万人，其中户籍人口为249.5 万人，以半年为居住期限，湘潭市流动人口28.6 万人，占常住总人口比重的10.28%，市区人口105.33 万人，其中城镇人口93.35 万人，外来人口超过40万[7]。在调查中发现，湘潭市流动人口绝大部分来自于长株潭地区，综合考虑经济成本等因素，流动人口主要集中在“城中村”地区。

图1 湘潭市行政区划图

（二）性别结构青年多，以男性为主，初中学历比重大

调查中发现，湘潭市流动人口性别比例中，男性比例略高于女性比例，男性比例为50.98%，女性比例为 49.02 %（图2）。近年来，各类工业园区的设立，吸引了大量的流动人口，尤其是男性人口的增加，主要从事工厂流水线工作或者是一些技术性工作，基本以青壮年为主。年龄集中在18～35岁之间的比例占总流动人口的58%，学历以初中为主，比例为68%（图3），由此可见，在工业化进程加快的今天，流动人口有限的文化知识教育水平仅仅只能从事工业初始化阶段的劳动密集型产业。

图2 湘潭市流动人口年龄结构

图3 湘潭市流动人口受教育程度

（三）从事职业与收入密切相关，消费能力低

湘潭市流动人口在所从事的职业中，以个体经商或休闲娱乐业所占比重最大，为26%；以宾馆服务员业和种养殖业所占比重相对较低，分别为8%和3.5%（图4）。从他们的工资水平来看，基本上每月工资维持在1500～3000元左右，占61.5%。获得6000元以上高薪和工资水平低于1500元的人较少，均占5.5%（图5）。当然，收入的高低与工作努力程度、工作经历和技术技能、个人自身素质等因素也密切相关；一般情况下，受教育程度高低与劳动技能的高低呈正比，与收入高低也成正比，高学历的流动人口月收入通常比低学历的高。在收入消费中，用于房租费用和餐饮费用的比例较高，分别占总费用的70.5%和19.5%（图6），表明湘潭市流动人口的恩格尔指数水平较低，流动人口的日常生活消费水平的能力有待提高。经济收入水平低下容易造成流动人口消费能力不足、社会融入度低，工作变动频率高，不利于流入地地区经济社会建设的发展。

（四）工作性质简单、居住方式单一，整体生活质量有待提高

流动人口在自身各种行为空间的关系处理方面大致遵循着“以工定居”、“以工定购”和“以工定娱”的逻辑。工作获取途径十分依赖原有社会资本，以血缘、乡缘、地缘的乡土社会资本在流动人口找工作的过程中占据重要地位。“加班就可以获得更多的薪酬”，迫于经济的原因他们长期处于加班过度劳累状态。居住方式上主要还是以租房为主，从抽样调查的200份样本中，可以看出，85%以上的流动人口现阶段都不具有购买住房的能力。出于经济条件、交通条件、生活习惯等方面的考虑，“城中村”是外来人口的首选之地。

图4 湘潭市流动人口职业分布

图5 湘潭市流动人口工资比例

图6 湘潭市流动人口收入费用

（五）业余生活方式单调、社会福利保障匮乏

调查发现：70%流动人口以看电视、与人闲聊打牌、作为自己的业余生活的消遣方式（图7）。业余生活方式的局限性使流动人口获得信息的渠道、途径也比较单一。调查显示，85%信息是借助于电视获得的；6.5%靠互联网获取；8.5%信息通过与朋友聊天了解。社会心理行为仍然遵循着农耕文明的血缘和地缘的社会交往法则，交往主体以亲戚朋友为主。由于流动人口规模较大，流动性强，目前，湘潭市政府对涉及流动人口社会保障方面的具体政策和文件较少，因此，湘潭市流动人口享受到的社会福利保障很少，调查中显示，有70.5%的人没有享受社会保障（图8），其他各种社会保障也相对较少。

图7 湘潭市流动人口业余生活状况

图8 湘潭市流动人口社会保障状况

二、湘潭市流动人口社会管理的现状

（一）流动人口管理体制机制逐步形成

为进一步做好湘潭市流动人口社会管理工作，湘潭市政府坚持“公平对待、优化服务”的原则，在全市形成“政府主导、多方配合”的工作模式[8]。为全面加强湘潭市流动人口和出租房屋管理服务工作，政府出台相关规定，具体界定了各部门职责（表1）；相继出台了《湘潭市加强外来人口管理的若干规定》、《人口与出入境管理办法》、《流动人口计划生育工作条例》等相关政策文件；流动人口管理按流入人口与户籍人口同等管理和服务要求，不断提高服务水平[9]。

（二）流动人口社会管理方式和实施情况

湘潭市流动人口的管理方式为以“居住证”模式和“综合治理”模式并存的方式，其主要特点即是以公安部门为主，其他民政、工商、计生、社保等各部门相互协调配合[9]。

从湘潭市各职能表格可以看出，涉及流动人口社会管理的政府部门有10个，相关的职能部门也出台了一些便民利民措施，但在全市尚未形成一个完善的服务管理制度体系。从实地调查情况来看，各职能部门也没有很好地实施政府出台的关于流动人口服务管理的相关规定，对流动人口的管理侧重于文件的上传下达；以“踢皮球”形式处理流动人口存在的问题，部门联络机制不健全，服务意识淡薄，政府政治色彩浓重。

表1 湘潭市各部门职能划分表

三、湘潭市流动人口社会管理创新中存在的问题及主要成因

（一）湘潭市流动人口社会管理中存在的问题

1.管理难度大、违法犯罪现象增加。据湘潭市公安局统计，湘潭市流动人口犯罪以“两抢一盗、非法传销、吸毒违法”等违法犯罪行为主，犯罪率达到40%以上[10]。大部分流动人口在经济利益、社会地位的驱使下进入城市生活，以期改善家人和自己的生活质量，其初衷本来是好的，但是，流动人口自身具备的特点加重城市管理难度：流动人口文化水平有限、薪资水平较低、居住不固定且流动性强，当其人身财产安全受到威胁时基本不懂得用法律武器维护自身权益，要么选择忍气吞声，要么采取报复性的行为寻求心理平衡，从而走上犯罪的道路。而在政府方面，湘潭市政府缺乏同流动人口流出地政府建立完善的政府联络机制，对流动人口数量、类型、流入目的、暂住时间等基本信息统计不全面；对流动人口相关的治安管理政策落实不到位，缺乏相应的惩罚机制，部分出租房屋屋主、老板为保障自身利益，采取包庇、纵容流动人口犯罪的态度；在公安机关警力不足情况下，流动人口以其管理盲区——城乡结合部，聚众闹事、形成独霸一方的恶势力，进行犯罪活动，危害社会发展。

2.合法权益保障不到位。湘潭市社会保障对象主要是本地城镇居民，内容涉及养老、医疗、教育、生育保险等方面。社会救济制度也主要是针对拥有湘潭市城镇户籍的人口，对于像经济适用房、廉租房和最低生活保障这样的社会救济制度，流动人口基本无福享受。在针对湘潭市“流动人口急需解决的服务”中显示，医疗健康的比重占59%，子女教育约占23%（图9），说明流动人口很重视政府对于他们在医疗健康方面的援助。流动人口社会地位较低，承担的工作大多属于“脏、累、差”类型，患各种职业病的风险高，加强对流动人口社会保障，尤其是医疗健康和子女教育的保障。

图9 湘潭市流动人口迫切需要解决的服务

3.管理工作的社会化程度低。湘潭市流动人口的社会管理存在的薄弱环节以“群众生活涉及的民生服务”比例最高，占36%；认为“居委会服务不到位”的比例占30%；认为“小区社会治安安全”存在隐患的占29%；认为“楼业或物业管理不到位”的比例占5%（图10）。由此可见，湘潭市对于流动人口社会管理存在不足，即没有给流动人口提供一个相对融洽的生活氛围，不利于形成和谐的社会氛围。

4.教育资源分配不公。流动人口在自身社会经历和社会经验的基础上，感悟到文化教育的重要性，希望子女可以接受良好的教育，通过教育改变命运，逃离自身所处的不利环境。目前，来潭务工的流动人口呈现家庭式流动的新特点，而中国现行的教育体制与户籍制度密切相关，流动人口的子女教育问题显得尤为严峻。具体情况表现在：湘潭市教育部门规划未纳入流动人口子女；政府出台的关于流动人口子女义务教育的政策不具体也不规范；流动人口子女借读费或赞助费门槛高，入学率低、超龄严重、不时失学；流动人口子女的教育权没有得到保障。

图10 湘潭市流动人口社会管理存在的薄弱环节

（二）湘潭市流动人口社会管理存在问题的主要成因

1.户籍制度束缚了流动人口社会管理体制的制度创新。从法律本身来看，中国的户籍制度背离了《宪法》中规定公民有自由迁徙的权利。户籍制度将公民户口划分为“非农业户口”和“农业户口”，在农村人向城市迁移过程中有明显的限制作用，并且造成中国典型的“城乡二元经济结构”特征。流动人口不能享受与本地居民同等的待遇，导致更多的社会矛盾和社会问题的出现，不利于城市建设、经济发展和社会主义和谐社会的建设。

2.思想观念落后，管理理念有待转变。由于城乡二元经济结构和现行户籍制度的限制作用，流动人口无法再城市取得合法居民的身份，政府在社会管理和公共服务等方面采取双重标准；大多数场合，流动人口常被称之为“外来人口”和“暂住人口”，无法在社会保障、住房福利、医疗保障、子女教育等多种公共服务方面享受与当地居民同等待遇。从实地调查结果和流动人口群众反映来看，“形式主义”现象在湘潭市政府对流动人口管理过程中显而易见，实际将工作落实比例仅占17%，没有落实工作的比例占77%，剩余6%的人群则对政府工作毫不关心（图11）。流动人口服务管理与服务，重点在于服务，服务是管理的基础，服务的好坏直接影响管理的成效。在关于流动人口对湘潭市各职能部门具体负责工作的调查中显示，相当部分的流动人口对于政府各个职能部门具体负责的工作事项不清楚也表示不关心，被问及当流动人口在生活中遭受不公平、不公正待遇时如何处理，他们也表示只是在生活中尽量避免该类情况的发生，即使出现，也会采取忍气吞声的态度，毕竟自己是外来人，受欺负很正常。目前，湘潭市还没有专门负责流动人口管理的专业机构和队伍，各行政职能部门往往也只是从自身部门管理的角度出发来进行管理制度的设计。

图11 湘潭市政府落实社会管理工作的比例

3.部门之间流动人口信息尚未完全实现共享。流动人口管理涉及的部门众多，包括住房、就业、计划生育、税收、工商行政等部门，各个部门依照自己的管理方针和管理办法对流动人口进行管理，各自管理方法不配套、甚至相互抵触。信息共享度低，肯定会出现管理漏洞，同时也会造成管理成本和社会资源的浪费。究其原因则是缺乏一个完全针对流动人口信息采集和管理的协调机构，整合各部门的资源信息。如：湘潭市人口计生委负责汇总全市人口信息，公安部门同样也采集、管理人口信息，存在着重复采集现象；但由于部门信息保密规定，人口信息交流共享还存在障碍。因此，建立一个能把政务信息互换和共享的电子政务资源体系，整合公安、计生、民政、劳动等相关部门的信息系统，准确掌握各地的流动人口信息，加强政策、信息和资源之间的相互交流分享十分必要。

四、推进湘潭市流动人口社会管理创新的对策建议

（一） 实现流动人口管理的“三种新模式”

1.创新“以房管人”。首先，相关部门要严格出租房屋考核制度，出台更适合房屋管理的规章制度，增强出租屋业主对流动人口的责任意识；其次，对流动人口密集的城中村改造要统一规划和布局，对物业管理等中介部门房屋统一定价，在入住人员登记方面进行“人来登记，人走注销”，公安机关和社区工作人员不定期或定期检查；再次，针对散居的流动人口，居委会工作人员或社区组织成员及时主动上门准确地登记流动人口的信息。

2.实行“以业管人”。坚持贯彻“谁用工谁负责”原则，严格要求公、私企业或单位签订管理责任书，并定期核实；实行“以业管人”，对流动人口比较集中的场所和雇佣流动人口较多的企业定期或不定期实行清查，加强对流动人口身份证、暂住证的检查，揪出混迹其中的犯罪分子，打击恶意破坏社会和谐氛围的偏激者。

3.实行“以证管人”。运用先进的计算机技术，将手工制作的居住证和公交IC卡相结合，把居住证上涵盖的信息覆盖在公交IC卡上，通过先进的计算机技术，对流动人口信息的实行动态化管理。这样，既使流动人口主动申领居住证的频率会大大增加，消除流动人口办证嫌麻烦的思想，同时又简化相关部门办证程序。此外，可由政府制定相关政策对符合条件的流动人口，依据现实情况发放居住证，与本市居民同等待遇。

（二）创新流动人口的社会管理体制

1.全面实施推行居住证制度，建立流动人口主动登记的身份管理制度。政府可借鉴美国的“社会安全号制度”对流入湘潭市的流动人口配备唯一的社会安全号码，号码涵盖流动人口多方面信息，而且社会安全号码与流动人口薪资挂钩，是其纳税的重要载体，雇佣流动人口的公、私部门或企业单位要主动向国税局报告流动人口工资收入。社会安全号码与个人信用也密切相关，对于在消费过程中，信用度高的人政府允许其在银行贷款等其他领域享受更多优惠和服务。建立流动人口主动登记的身份管理制度，明确身份证明与工资水平、个人信用消费、政府提供公共福利和社会救助相连。这个措施能对流动人口心理产生一定的威慑力，因为社会安全号码记载着流动人口各项信息，能够起到预防流动人口犯罪的作用。

2.以政府为引导，实现湘潭市流动人口与当地居民“共赢”的社会氛围。流动人口在城市经济建设发展的过程中发挥着重要，从事当地居民不愿承担的“脏、累、差”工作，他们虽没有取得城市户籍，但却是事实上的城市居民。城市居民的利益实际上和流动人口的利益根本上是不冲突，但城市居民却对他们采取歧视的态度。由此，政府应该通过加大对流动人口的正面宣传转变城市居民的态度，尤其是对流动人口的歧视态度，以正确的价值观看待流动人口在社会建设中的作用，帮助他们改善生活水平，提高生活质量，真正融入湘潭市的城市生活，以湘潭为家。

3.提高以社区为依托的社会流动人口服务水平。一是推进社区网格化、组织化建设，增强流动人口参与自治的积极性。按照“一网多格，同格同责”的原则，对湘潭市社区工作进行网格化管理；社区居委会定期举办针对流动人口的公益活动，提高他们的维权意识；积极引导流动人口参与社区自治，成立社区流动人口援助中心，确保流动人口正当权益遭受侵犯时有地申述、获得有效的帮助；对于流动人口自发形成的组织，政府鼓励并引导其发展，通过购买公共服务、采取备案制等方式切实支持其发展，引导流动人口积极参与社区的管理活动，进而形成良好的社区精神风貌；社区加强同公安、社保等部门流动人口数据共享的联络，建立流动人口社区单位基础数据库，及时更新信息。二是成立专门的流动人口服务管理机构。湘潭市政府应根据每500名流动人口配置1名协管员的要求，从各个部门抽取工作人员到协管员队伍，并在社区统一进行管理；成立专门流动人口服务管理机构，对工作人员实行定岗定编，同时保证经费的充足。

4.完善流动人口的社会事业管理体制。一是完善流动人口社会保障制度。建立分层次流动人口社会保障制度，在医疗保障方面，实行医药费用由政府、企业单位、个人共摊的制度（主要针对流动人口的重病医疗保障）；稳步推行流动人口社会养老保险制度，主要采用以个人为主、社会统筹为辅的储蓄积累制；划分湘潭市流动人口类型，有雇主、有稳定收入、职业固定的为一类，无稳定收入、职业不固定、有雇主或无雇主的为另一类。二是完善流动人口住房保障制度。划分流动人口类型，对不打算定居湘潭市的流动人口，政府提供廉租房、经济房出租；政府和企业联手，充分利用闲置的厂房建造职工公寓，改善住房设施，分配给流动人口居住；对准备定居湘潭市的人口，政府和房地产开发商积极协商推行流动人口房贷折扣优惠政策，政府在一定程度上给予房地产开发商税收优惠政策，既保证流动人口基本权益，也保证房地产开发商经济利益；政府在城镇规划建设中，要制定更多有利的政策吸引民间资本加入流动人口房屋建设，在土地、水电气配套、贷款等方面实行积极有效的优惠政策。三是提高流动人口就业水平。对湘潭市流动人口提供就业指导、职业技能等服务，着力提升流动人口就业水平。

（三）完善流动人口社会管理机制

1.建立湘潭市政府与流动人口流出地政府间的长效协调机制。流动人口具有构成复杂、流动性强等特点，湘潭市作为流动人口流入地，对于流动人口流出地的文化和社会缺乏一定的了解，流动人口流出地政府与流入地政府合作能有效弥补对于流动人口缺漏的信息。利用现代化技术手段，如建立两地政府流动人口管理网站，或者利用政府各自的公众微信平台，在流动人口信息、管理、服务方面联手工作，建立政府间长效协调机制。

2.完善流动人口的经费保障机制。严格按照国家有关文件要求，科学测算流动人口管理经费，明确流动人口服务管理项目的相关开支，保证经费落实并投入。按照湖南省综治委流动人口人均30元的协管员经费规定拨付到位，实行专款专用。加强相关管理部门经费使用的透明度，确保公共服务支出公开、透明。

3.完善流动人口管理绩效考评机制。积极转变政府管理理念，从规章制度对它们进行约束，以“德、能、勤、绩、廉、法、安”作为政府工作人员考评标准，要求各部门工作人员每天记录相关台账；根据多劳多得原则，每月对流动人口绩效管理进行评分，评分由流动人口给出，评分与工资挂钩。

（四）完善流动人口服务管理信息系统

建立包括公安、社保、房管等部门的联动工作小组，定期召开关于流动人口的服务管理大会，以跨界合作的形式，整合流动人口管理资源，实现流动人口管理方式由分散到集中、由部分到整体、由零散到集中的顺利进行；充分利用人口计生网的优势，各级流动人口管理办公室定期或不定期采集基础数据，并切块给部门使用；建立湘潭市流动人口信息网站，负责宣传相关政策、法规，开设网上咨询、意见窗口，及时解决流动人口疑惑的问题。

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[8]中共湘潭市委办公室湘潭市人民政府办公室关于加强流动人口和出租房屋管理服务的意见[R].2007.

[9]湘潭市工商局关于加强和创新流动人口服务管理工作的实施方案[R].2010.

[10]王鸣.论我国流动人口的犯罪问题及其对策[J].湖南税务高等专科学校学报.2003,16(3):34