新型城镇化发展的形势、矛盾及其破解之道——以武汉为例

◎ 柳红霞 罗家为

城镇化是工业化和生产力发展的必然选择。从世界城市化发展的进程来看，发达国家由于在工业化和现代化中处于领先地位，其城市化发展也遥遥领先于发展中国家。我国是世界最大的发展中国家，农业人口众多，经济社会发展迅速，城镇化水平与世界平均水平持平，发展潜力巨大。从我国城镇化的历史来看，城镇化存在许多问题，未来的城镇化发展必须摆脱传统发展老路，走新型城镇化道路。

为此，十八大报告提出要坚持走“四化”同步的新型城镇化道路，坚持新型城镇化、新型工业化、信息化、农业现代化综合协调发展，进一步廓清了新型城镇化的发展方向。此后，十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出坚持走中国特色新型城镇化道路，推进以人为核心的城镇化。 2014年3月17日，中共中央、国务院印发《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》，规划指出，到2020年我国常住人口城镇化率将达到60%，城镇人口将会超过8亿人。至此，新型城镇化在全国范围内形成了共识，我国新型城镇化进入全面建设阶段。

武汉三镇扼长江，地理位置优越，被誉为“九省通衢”。上个世纪之交曾是非常繁华的大都市，从19世纪80年代到21世纪，武汉接连经历了两次起落。上个世纪90年代以来，武汉开始走上了复兴之路。1999年，在国务院批复的武汉市城市总体规划中，武汉被定位为“中部地区的重要中心城市”。2005年开始，武汉经济总量实现“三级跳”，到2010年3月，国务院最新批复的武汉市城市总体规划中，武汉被定位成“中部地区的中心城市”，武汉作为中部中心城市的定位，被明确下来。此后，武汉市、湖北省政府以及专家学者提出将建设国家中心城市作为武汉发展的新目标；2011年初，在新制定的武汉市“十二五”规划中，国家中心城市的目标得到明确。武汉经历了从“中部地区重要中心城市”到“中部中心城市”再到“国家中心城市”，全面复兴历史地位，建设国家中心城市成为国家和武汉人民的共同呼声。

武汉建设国家中心城市离不开新型城镇化建设，新型城镇化的建设将促进武汉市政治、经济、社会、生态、民生问题的全面升级，强化中部崛起龙头引领效应，成为武汉市建设国家中心城市的动力机制和支撑力量。武汉市新型城镇化建设蕴含着我国新型城镇化建设普遍规律，对武汉市新型城镇化建设的研究将为新型城镇化实践提供了鲜活的素材，丰富我国新型城镇化的理论要义。

一、新型城镇化发展面临的新形势

（一）国家经济转型和战略布局为武汉新型城镇化提供了历史性的机遇

当前武汉市社会经济正处于高速发展进程中，2014全年地区生产总值10069.48亿元，首次突破万亿大关；按可比价格计算，比上年增长9.7%，城镇化发展迅速，面临着重要历史机遇。一方面，国际金融危机以后，我国经济产业结构正面临着升级转型，传统的依赖于劳动力和资源优势的产业将逐渐向资金、技术密集型产业转型。经济发展推动力逐渐由投资、出口拉动到依靠投资、出口、消费拉动相结合，尤其注重内需的刺激。沿海地区劳动密集型产业纷纷向周边内陆转移。这给武汉市乃至于湖北省发展新型城镇化、工业化、农业现代化，实现跨越式发展带来了历史性的机遇。另一方面，国家的中部崛起战略，长江中游城市集群建设进入实质性推进阶段，都为地区内经济转型、提高区域综合竞争力提供了良好的机遇。作为国家指定的中部地区国家中心城市，中部崛起战略的引领城市，享有长江经济带开放开发、东湖国家自主创新示范区等一系列政策优惠。这些都为武汉市新型城镇化建设提供了历史性机遇。

（二）经济社会转型、跨越式发展需要新型城镇化的推动和支撑

跨越式发展是湖北省重要发展战略，“一主两副”中心城市跨越式发展战略即以武汉为主，襄阳、宜昌为两翼加快实践科学发展观、发挥中心城市辐射带动作用、促进全省区域协调发展、加快构建促进中部地区崛起重要战略支点。武汉市是湖北省经济社会发展的“龙头”，在全省乃至全国经济格局中的地位和作用十分突出，支持其进一步做大做强，有利于更好地发挥武汉市的支点支撑作用，提升湖北省整体竞争力，而社会经济的转型、跨越式发展离不开新型城镇化的推动和支撑。新型城镇化强调城乡一体，实现城乡基本公共服务均等化。从城镇化发展率来说，城镇化率的提高有利于刺激民间消费，推动经济社会发展。从新型城镇化的内在要义来看，与传统相比，新型城镇化有利于促进国家资源的优化配置，缩小城乡差距，这无疑将增加农村基础设施建设投资，农村公共服务的投资以及农村消费市场的扩大，刺激内需，这将极大地推动武汉市社会经济的转型，实现跨越式发展。

（三）打造“武汉城市圈”核心大都市需要加快新型城镇化建设

武汉城市圈又称“武汉圈”、“1+8”城市圈、“大武汉都会圈”，是指以武汉为圆心，覆盖黄石、鄂州、黄冈、孝感、咸宁、仙桃、天门、潜江周边8个大中型城市所组成的城市群。武汉为城市圈中心城市，黄石为副中心城市，仙桃为西翼中心城市。“武汉城市圈”不仅是湖北经济发展的核心区域，也是中部崛起的重要战略支点，其中武汉是“武汉城市圈”核心城市。新型城镇化的建设将极大地促进武汉市社会经济的转型与升级，同时对于“武汉城市圈”内的城市具有示范和带动效应，推动整个“武汉城市圈”整体性推进。

二、当前新型城镇化建设的突出矛盾

2013年，武汉市常住人口1022万人，户籍人口822万人，常住人口城镇化率和问题79.3%，户籍人口城镇化率67.6%，居中部六省第一①。城镇化取得了巨大的成就，但与其国家中心城市、新型城镇化综合试点城市的要求还存在差距，城镇化发展存在不少矛盾和问题。

（一）大市域、小市区的空间布局不合理

武汉是百湖之市，受江河湖泊以及低洼湿地等自然地理因素的限制，发展空间相对比较分散零碎。两江交汇、湖泊密布、山水相间的自然地理特征，造就了武汉丰富多彩的城市空间和独特的城市格局，但是也给城市空间拓展造成了一定的限制,使得发展空间比较分散零碎，难以形成长期集聚式优化发展的充足空间，也使城市继续向外扩展面临较大的门槛。

在经国务院批复的武汉市城市总体规划中，将全市域划分为都市发展区、农业生态区两大圈层，其中，都市发展区进一步分为主城区和新城组群两个空间层次，构建“主城+六大新城组群”的“1+6”空间发展格局。然而，从当前武汉市的空间布局来看，呈现了大市域、小都市的发展格局；换言之，从总体上看，武汉市由三镇组成，加上湖泊、江河、湿地纵横交错，形成了大区域的市域格局。一方面，武汉三镇各成体系，存在外部竞争，很难形成一个公认的市中心。另一方面，武汉市中心城区与边缘城区和郊区缺乏梯次发展格局，各方面差距较大，造成了一种小马拉大车的城镇化发展现象，城镇化布局不合理，缺乏长效的动力机制。此外，武汉市“1+6”的城市发展格局配套设施薄弱，主城和新城之间的产业集聚和联系不足，新城承接能力不高，主城辐射能力大大削弱，新城的发展受到掣肘。

（二）城乡“二元体制”与城市管理机制难突破

一是城乡二元体制，虽然改革以来城乡关系有重大的改变，但是，迄今为止城乡二元结构仍没有完全打破。如在农民城镇转移和市民化过程中，由于现行教育、医疗、卫生、社保、住房等方面的城乡差别依然存在，给农民市民化造成了诸多障碍[3]。从武汉新型城镇化的现实情况来看，城乡二元体制的集中体现则是户籍城镇化率低于常住人口城镇化率，半城镇化问题突出。从统计数据来看，目前常住人口城镇化率与户籍人口城镇化率相差11.7个百分点，相当于120万常住人口没能取得武汉城市户口，由此造成了大量的社会问题。

二是城市管理机制，武汉市涌现了百步亭社区管理模式等全国文明的社区管理创新和实践。然而，基础设施投资管理方面市场化程度不够，不能盘活社会资本投入到城市基础设施建设，事业型的城市基础设施建设管理严重浪费了国家资源，不利于城市自身活力的激发。此外，基层管理存在政出多门、职能悬浮、效率低下等问题，这都是武汉市新型城镇化道路中要着力解决的问题。

（三）“四化”同步发展不协调

十八大报告提出，要坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。从当前“四化”发展情况来看，四化协调不够。据武汉市统计局初步核算，2014年全年地区生产总值10069.48亿元。其中，第一产业增加值350.06亿元，增长5.0%；第二产业增加值4785.66亿元，增长10.2%；第三产业增加值4933.76亿元，增长9.5%。一、二、三产业比重为3.5:47.5：49.0②。从数据可以看出，第一产业所占比重明显偏小，农业对经济增长的贡献率不足，农业现代化与城镇化发展不相协调。

此外，武汉市2014年全社会固定资产投资总额同比增长16.5%，达到6962.53亿元，主要集中在制造业和房地产业，分别为2477.47亿元和2622.28亿元，而公共管理和社会组织、金融、农业、餐饮、信息传输、计算机服务和软件业投资不足，分别为32.40、24.70、25.95亿元、25.45亿元和47.12亿元③，其中公共管理和社会组织、金融、餐饮、信息传输、计算机服务和软件业固定资产投资出现负增长。由此可知，现代都市农业与信息化基础设施投资不足，投资结构不合理，大量资金流入房地产和制造业，造成了第一产业和第三产业投资疲软，农业现代化跟不上城镇化发展的步伐；大量的造城运动也不利于工业化和城镇化的良性互动；信息化发展滞后不利于信息化与工业化的深度融合。最终导致了“四化”发展不协调。

（四）“产城互动”与产业支撑不力

“产城互动”是指工业化与城镇化的良性互促发展，就是以新型工业化为核心的产业集群为“发动机”，引领城镇化水平提升；以新型城镇化为“增长极”支撑工业优化升级，最终实现工业化城镇化有机结合和“双加速”发展[4]。在我国当前背景下，“产城互动与融合”在宏观上是指开发区与城市的互动与融合，在中观上指产业区内生产与生活功能上的融合，产业用地与居住服务用地空间上相融、相连、相联等，在微观上是指城市市民和产业区就业者的就业、居住、公共服务的互动与融合④。

表1 2014年武汉市三大产业一览表

从武汉市新型城镇化的发展来看，无论是工业化与城镇化的互动发展，还是开发区和城市的互动融合、生产与生活上的融合、产业区和市民就业等方面的融合都存在一定的差距。一方面，新型城镇化和工业化的互动不足，工业产业主要以制造业和建筑业为主体，对劳动力的吸纳能力不强。加之工业规模超千亿的行业主要集中在汽车及零部件、装备制造、食品烟草、能源及环保等重工业领域，产业支撑比较单一，缺乏完整、系统和科学的产业结构，产业支撑能力有限。另一方面，新城和老城区的互动不足，新城的基础设施和配套的公共服务无法满足城区建设和开发的要求，居民的产业融合度和生活、居住服务融合度较低，离新型城镇化的内在要求还有一定的差距。

（五）城乡区域发展仍显失衡

城乡统筹发展是新型城镇化的内在要义，城镇化进程中能否实现城乡统筹是判定是否符合科学发展观、构建和谐社会的重要依据。统筹城乡发展必须充分关注城镇化的城乡差别效应[5]。首先，城乡收入差别效应明显。武汉市2014年底全市常住居民人均可支配收入29627元，比上年增长10.1%。其中，城镇常住居民人均可支配收入33270元，人均消费支出22002元；农村常住居民人均可支配收入16160元；人均消费支出11672元⑤。无论是从人均可支配收入看还是从人均消费支出看，城乡差距都比较大，农村常住人口收入仅相当于城市常住人口的一半。

表2 武汉市2014年全社会固定资产投资情况

表3 武汉市2014年超千亿产值所在行业分布情况

其次，城乡基础设施差距明显。一方面是基础设施投资差距大，乡村地区交通、自来水、娱乐设施、公园投资建设比较之后，一些地区连基本的路面硬化都没有做好。另一方面，城乡公共服务和社会保障差距较大，由于城乡经济社会结构以及人口结构的差异，在公共服务上，城市各种公共服务明显优于农村；在社会保障上，城市各种医疗保险、养老保险比农村的新型农村合作医疗福利给付高。此外，中心城区、旧城区、独立城市的旧城区发展协调性不够，中心城区负载过重，旧城区改造困难重重，新城区建设滞后，严重影响了城市的整体性。由此可知，在城镇化发展过程中，武汉市并没有处理好城乡、区域统筹发展问题，城乡在收入、基础设施建设、社会保障、公共服务等方面差距依然较大；区域协同功能未能充分发挥，离新型城镇化的发展要求还有差距。

（六）大城市病与人居环境亟待改善

所谓“大城市病”，通常是指一个城市因规模过大而出现的人口拥挤、住房紧张、交通堵塞、环境污染等问题[6]。大城市病最早是西方发达城市在上世纪六七十年代出现的，简单地说，就是人口过多引起的一系列城市问题。在早期城市发展过程中，武汉并没有相对科学的管理体系，由于缺乏科学的规划，城市发展往往采取“摊大饼”的方式，一旦发展到一定程度，超过环境的承载力，大城市病就出来了。武汉市大城市病主要表现在交通、人口和工业的过度集中。第一，道路交通拥堵就是典型的城市病，现有的道路宽度和格局，基本只能满足70万～80万辆机动车出行，但机动车保有量已超过200万辆，且增速惊人。下雨量稍大，7个中心城区就会多处渍水；长江大桥若堵车，过江交通立马瘫痪。第二，武汉人口众多，且主要集中于老城区，新城区的承接能力较弱，2014年末总人口达到1033万，6个新城常住人口总规模才100.6万人，其余900多万人都集中于老城区，人口的过度集中给老城区的交通、公共服务和社会治安管理造成了困难，城市基础设施不堪重负。第三，第二产业中的建筑业以及制造业的巨大投资和快速发展排放大量的废气、粉尘等，加之生活垃圾、汽车尾气的排放，严重污染了空气。工业废气、粉尘、汽车尾气的排放逐渐增加，使武汉一年有大部分时间处于雾霾中。

表4 武汉市2014年居民城乡收入与消费情况

三、新型城镇化的转型与发展之道

根据国务院批复的武汉市国家新型城镇化综合试点工作方案要点，到2020年，武汉市常住人口达到1200万～1300万人，常住人口城镇化率达到84%以上，户籍人口城镇化率达到75%以上。按照户籍人口计算，目前城镇化率为67.59%，新型城镇化建设任务艰巨。武汉将以人的城镇化为核心，争取到2020年着力解决“3个100万人”的农业转移人口市民化，实现常住人口基本公共服务全覆盖。“3个100万”分别是：推进市外农业转移人口居住证梯度赋权100万人，推进有能力、有意愿的市外农业转移人口落户武汉100万，引导市内农业转移人口在城镇就业、定居100万⑥。基于武汉市新型城镇化以上规划和目标，应从城市规划、体制机制改革、城乡统筹、产业升级、民生服务和“宜居新城”建设六个方面着力，破解新型城镇化建设矛盾和难题。

（一）以规划为先导，提升城镇建设整体水平

科学的规划是科学发展的前提，新型城镇化发展必须以科学规划为先导。新型城镇化的规划要从两方面着手。一是加强规划的科学性和严肃性，改变过去规划过程中“重城轻乡”的指导思想，将城市和乡村地区统筹起来，提高规划的整体性。增强规划的执行力和权威性，对于违规建设坚决予以查处。二是将新型城镇化各项指标纳入规范范畴，优化规划内容；一方面，新型城镇化是人的城镇化，伴随着生活方式的变化，需要坚持以人为本，要加强人居环境、公共服务等方面的规划，创建宜居城市。另一方面，城镇化是产业的聚集和发展。为此，要对产业结构和空间分布进行合理布局，形成产业之间相互融合、相互支撑、结构优化的发展布局。

具体而言，武汉市新型城镇化需要解决人的城镇化、产业结构和空间布局。如果说在之前缺乏科学规划的情况下，形成了“摊大饼”般的发展布局的话，新型城镇化应该在“1＋6”城市格局基础上，进一步细化城市分级，建立全域一体的空间发展体系。作为中部地区中心城市，其主体在中心城区，这是城市体系的顶层；汉口、汉阳、武昌三镇作为三个独立城市，均为大城市，为城市体系的第二层；蔡甸、纸坊、金口、阳逻、邾城等新城区重点发展区域，未来可能发展为中等城市，为第三层；小城市或小城镇、城郊新型生态社区也可作为两个层级予以考虑[7]。也就是说，要改变过去那种大市域、小都市的发展格局，以汉口、汉阳、武昌三镇为城市中心，向外分层梯次扩散，建立全域一体空间体系。为此，在规划上要正确处理好老城区与新城区的产业、人居之间的关系，提升城镇化建设整体水平。

（二）以改革为动力，积极推行体制机制创新

二元化体制不仅是我国经济社会协调发展的结构性障碍，也是阻碍城镇化健康发展的结构性障碍。可持续城镇化的道路必须以实现城乡之间收入均等化为主要目标，促进农业增效、农民增收、农村稳定[8]。首先，要打破城乡二元经济结构，大力发展现代都市农业，提高农业产业的比较收益，实现农业现代化与新型城镇化的相互协调。其次，要将户籍制度与教育、就业、社会保障、公共服务剥离开来，创新城乡一体化实现形式。此外，加强社会管理创新，强化基层社区建设和社会治理，创建服务型政府。

具体而言，武汉市需要着力解决市外农业转移人口、外地常住人口与市内城镇人口在公共服务、社会保障、就业、教育享有权之间的关系。按照新型城镇化的实现城乡基础设施一体化和公共服务均等化的要求，需从以下几个方面着手。第一，推进户籍制度改革，建立健全城市落户制度。第二，加大乡村地区基础设施投资力度，建立分类细化、系统完整的城乡公共服务供给机制，促进城乡一体化发展。最后，加强城市基层管理体制创新，强化社区服务功能，激活基层社会治理活力，化解基层社会矛盾。

（三）以统筹为基点，形成“四化”同步协调机制

新型城镇化不仅仅是人口的城镇化和土地的城镇化，更是人口权利的城镇化、生产方式的城镇化。其中，统筹协调是新型城镇化的内在要求。按照十八大要求，在新型城镇化建设过程中要注重“四化”的协调发展，推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调，促进工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。为此，需要大力发展信息产业，提高工业化的信息化利用率；明确工业化在城镇化的地位，科学引导工业化的发展；积极发展现代都市农业，巩固农业的基础地位，合理有序地转移农村劳动力人口。

具体而言，首先，发展现代都市农业，促进农业现代化发展。一是加大农业资金投入，引导城市工商资本合理适度涉农。二是创新农业生产组织方式，大力推进家庭农场、农民专业合作社、农技协会、龙头企业发展；根据当地人口、社会经济发展的实际情况，适当的推动土地流转，发展农地适度规模经营。三是加快培育新型农民，鼓励有能力、有技能的新型公民进行农业产业创业。四是促进农产品深加工，提高产品附加值，并大力发展城乡物流、金融一体化，提高农业竞争力。其次，优化工业产业结构，改变房地产与制造业独大的产业结构，加大信息化产业投资力度，推动东湖新技术开发区等四大产业集聚区的建设。

（四）以产业发展为支撑，增强城镇发展后劲

新型城镇化的发展离不开产业支撑，只有不断发展壮大产业经济，才能保持城镇化的持续推进。为此，一方面要科学规划产业结构，保持三大产业协调发展，巩固农业产业的基础地位；调整提高第二产业，大力振兴支柱产业，提高工业整体素质；积极发展第三产业，重点发展为生产和生活服务的行业。另一方面，要协调好产业内部的结构，合理推进现代都市农业的发展，加快现代工业体系，大力推进工业转向升级，着力壮大市场主体，全面优化空间布局。此外，要注意劳动密集型产业和资金、技术密集型产业的关系，协调好经济发展、居民收入提高、就业之间的关系。

（五）以民生为重点，提升公共服务均等化水平

新型城镇化的一个重要议题就是关注民生问题，实现公共服务均等化。民生问题的解决主要集中于两个方面，一是城乡社会公民民生问题的整体性改善。二是城乡之间、城市户籍人口与农村户籍人口之间享受改革开发成果差距的一个弥合。城镇化进程中，城市新移民社会权利的不完善主要体现在劳动就业权、住房权、受教育权、社会保障权等方面，根源于思想观念障碍、利益固化的藩篱、制度安排不到位[9]。为此，在科学顶层设计指导下，重点建设与人民群众生产和生活息息相关的民生问题。

具体而言，第一，大力建设城镇化基础设施，加快城市科、教、文、卫基础设施以及服务平台的建设，引导社会资源面向广大基层街道、社区延伸。缩小城乡医疗卫生、社会保障、基础设施之间的差距。第二，要大力发展职业教育，加强就业指导和培训，并培养相关产业经济，增加就业，降低失业率，提高城乡居民收入，刺激社会消费，拉动内需。第三，强化政府公共服务和社会治理职能，引导广大城乡居民参与涉及自身切身利益的公共决策和咨询，促进社会利益群体的利益表达，化解社会矛盾，构建和谐社会。

（六）以集约、生态、低碳为方向，推进宜居城镇建设

集约、生态、低碳和“宜居”是新型城镇化的基本内涵之一，也是新型城镇化发展的重要方向。宜居城镇化包括以下几个维度：一是自然物质环境好，适宜居住；二是就业机会多，失业率低；三是生产、生活和出行方便，社会治安良好，市民安全感强；四是关注健康，文体设施、娱乐场所一应俱全；最后，宜居城市一定是一个具有文化内涵的城市，市民的文化素养较高。面对大城市病日益突出问题，生态环境逐渐恶化的现状，宜居新城的建设迫在眉睫。为此，武汉市需要以集约、生态、低碳为方向，推进宜居新城建设。

注释：

①数据来源:武汉市国家新型城镇化综合试点工作方案要点,中商情报网.>http://www.askci.com/finance/2015/02/04/1456482c3o.shtml.

②③⑤资料来源:武汉市统计局.2014年武汉市国民经济和社会发展统计公报,武汉统计信息网,2015,3,12.http://www.whtj.gov.cn/details.aspx?id=2513.

④中国城市规划学会.“产城互动”与规划统筹,参见中国城市规划网.http://www.planning.org.cn/news/view?id=55.

⑥参见武汉获批新型城镇化综合试点农业转移人口市民化方案.

[1]高宏伟,张艺术.城镇化理论溯源与我国新型城镇化的本质[J].当代经济研究,2015(5): 64-65.

[2]单卓然,黄亚平.“新型城镇化”概念内涵、目标内容、规划策略及认知误区解析[J].城市规划学刊,2013(2): 17-19.

[3][8]项继权,袁方成.湖北城镇化的发展及政策选择[J].城市观察,2013(1):78.

[4]官锡强.创新体制机制推进产城互动发展[J].当代广西,2015(13): 16.

[5]朱宝树.人口城镇化与城乡统筹发展[J].华东师范大学学报(哲学社会科学版),2006(4): 28-34.

[6]王桂新.中国“大城市病”预防及其治理[J].南京社会科学,2011(12): 57.

[7]蔡木子.建立全域一体空间发展体系[N].长江日报,2015,8,4.

[9]苏昕.新型城镇化背景下的城市新移民社会权利保障[J].马克思主义研究,2014(2): 138.