城镇化发展问题研究

2015-01-03包晓

中国管理信息化 2015年20期

关键词：城镇化建设发展

包晓

（中共南阳市委党校，河南南阳 473000）

城镇化发展问题研究

包晓

（中共南阳市委党校，河南南阳 473000）

当前，我国经济社会发展的主要的动力是城镇化发展，并且在市场配置过程中逐步形成以都市圈、城市群为主体、大中小城市协调发展的城镇格局。新型城镇化发展道路已经成为我国城镇化发展的必然选择，党的十八大指出，加快城镇化建设是当务之急，因此，城镇化建设需要重点推进。城镇化发展作为现代化建设和全面小康社会建设的重要途径在取得巨大的发展成就时，也带来不少问题。文章就城镇化的发展趋势进行分析，探究新型城镇化道路中所面临的新问题，提出科学发展的战略思想，以推进我国城镇化建设持续健康发展。

城镇化；发展趋势；集约化

城镇化是工业化、现代化的重要标志，也是经济社会发展的必然趋势。改革开放以来，城镇化在推动经济快速增长中扮演着重要角色。党的十八大指出，加快城镇化建设是当务之急，城镇化作为小康社会建设和现代化社会建设的重要途径，需要重点推进和实施。现今，我国城镇化化率已经从1978年的17.9%提高到2015年的58.6%。但城镇化在取得成绩时出现了不少问题，如二元结构对立、城乡差距大、环境恶化等问题，造成这些问题的原因较多，其中最为重要的是传统的城镇化发展道路。试想如果继续按照传统方式进行，城镇化的发展将难以为继。鉴于此，新时代下，城镇化发展道路需要制定科学化的发展战略和合理化的政策措施。

1　城镇化发展趋势

1.1集约化发展

发展方式作为生产要素分配、投入、组合及使用方式，决定发展模式和发展路径。在过去很长的一段时间内，我国城镇化发展方式是“粗放型”，这一方式在过去取得过较为明显的成就，但按照粗放型的发展方式继续发展会加大资源环境问题，经济发展与资源环境的矛盾日渐突出，城镇化可持续发展将不能继续进行。城镇化“粗放型”的发展是高消耗、高投入、高污染、低收益，主要的内容是数量扩张、外延扩张。这一“粗放型”的发展方式过分重视规模与速度，忽视城镇化的质量及收益，导致利用效率低，造成资源浪费，加剧了我国资源消耗，对我国城镇化的健康发展及可持续发展产生影响。鉴于此，城镇化的发展模式已成为我国城镇化可持续发展的必然选择。

新型城镇化的深入发展，需要在资源节约上下功夫，积极探索资源节约的利用制度，形成资源节约，切实做好城镇总体规划、能源利用规划、生态环境保护规范等相关规划。在城镇化建设的过程中加强土地资源的集约化利用，大力实施节能减排，提高资源利用效率，打造一批低碳城镇。

1.2城市群和都市圈推进城镇化发展

就国内而言，我国大城市大部分分布在东南沿海地区，东南沿海地区不仅产业密集且人口密集，超级城市核心是北京、天津、上海、广州。它们对周边的小城市、小城镇具有辐射带动作用。城市综合承载能力进一步提高，城市群、都市圈内将成为推进城镇化的主体形态，大中城市构成经济活动的重心，县级以上城市GDP在全国城市中所占比重提升，特大城市的人口规模受到合理疏导，中小城市随着基础设施的进一步完善将会吸纳更多城镇化新增人口。

1.3多元化发展

我国国土面积辽阔，各个地区的自然条件、发展水平、产业机构及区域发展战略不同，区域城镇化发展水平及发展阶段不同。现今，我国东部地区城镇化发展水平较高，城镇化发展较为成熟，大城市多，城镇化体系较为完善，呈现网络化发展的区域性特征。中部地区城镇化发展水平与东部相比较为落后，多以重工业为主，城镇化及服务体系不太完善，农村人口的转移压力较大，特大城市少，中等城市的规模小，小城镇发展不足。现今，东部地区呈现出“点轴”发展模式，城镇化处于发展上升阶段。我国西部地区地域辽阔，生态环境脆弱，城镇化化发展受区域环境、地形地貌等条件影响，城镇化发展较为滞后。

面对我国当前城镇化的发展趋势，我国要结合实际的现状制定出符合各地实际的城镇化发展战略，因此，多元化的发展模式是我国城镇化发展的必经之路。具体而言，东部地区城镇化发展水平较高，其发展目标以完善城镇化功能，提高质量和效益为目标，以发展城市群和城市带为中心，力求形成网络型的现代化城镇体系；中部地区城镇化发展速度加快，但是中部地区不同城市的发展水平仍旧有较大差距，因此，也需采用多元化的发展模式。具体来讲，中部地区可依托中部城市的“点轴”作用，积极推动城镇化进程的发展。此外，中部地区农村人口占多数，其中较为突出的问题是“二元结构”的城乡问题和“三农问题”，新型城镇化战略发展重点，应促进大中城市、小城市、新型农村协调发展，新农村建设工程中，借助城市功能提高完善新农村的承载能力，积极推进农村人口向城镇转移；西部地区因受自然条件制约，城镇化发展较为落后，在今后的发展过程中应当采取大城市和小城镇结合的城镇化发展模式，采用“据点式”的发展模式，培育潜力较大城市的大城市群，带动周边地区的发展，在据点式发展到一定规模时积极转变为“点轴”式的发展模式。

2　我国城镇化发展面临的新问题

2.1城镇化建设融资方式加大财政金融风险

城镇化建设的加速发展离不开资金的投入，而且城镇化建设耗资巨大，当前，我国城镇化建设所需资金以政府财政为主，多元化的资金投入机制并没有形成。城镇化基础设施建设中解决资金缺口的办法是外部融资，主要是银行借贷、发行债券，无论选择哪种方式都会形成相应的地方债务。此融资方式主要依靠土地租用买卖和财政补贴来还本付息。可以说，该方式的偿还资金本就不具备相应的稳定性，并且，短期内大规模的城镇化建设会给地方政府带来金融和财政风险。

2.2城乡二元制度不利于城镇化建设

土地是城镇化建设过程中最重要的资本，决定了城市的发展空间及成本。我国现行的土地管理制度对城乡土地实行的是不同的政策。而且，城市和农村所享有的市场条件及补偿政策不同，因此，这会在一定程度上对土地的无序扩张造成一定的影响。城乡结合部出现了泛滥的“小产权房”，农村土地在征用过程中，成本的征地不仅不能使农民享受到城市化成果，也不能够获得土地利益，最终造成农民利益受损。随着城市化进程加快，农民工进入城市后开始游离于城市体制之外，他们享受不了城镇人口的待遇，看病难、买房难、上学难等问题阻碍农民成为新市民。

2.3城镇化缺乏协调发展的政策

我们城镇化发展进程的政策调控方面存在的问题是地方分割化及行政化。城镇化建设行为主体结构的推进中，政府起主导作用，代替了市场机制，这一过程中，城市居民和企业参与度不足，而且，在城镇化发展过程中，各个地区缺乏有效地协调机制，不少地区城镇化的建设过程中，实际上是不同层次、不同规模间以政府为主体分散进行的，而行政体制和财政体制并没有发挥用处。针对大区域范围内，各个区域城镇化政策的制定的出发点都是基于自身利益的最大化，区域间城镇化政策缺乏协调性，导致城镇化体系建设过程中，城镇定位模糊、功能大同小异，很难形成分工协作的关系，难以提高城镇体系的综合收益，最终阻碍城市大都市的形成。

2.4城镇建设规划设计滞后

我国各个乡镇的总体规划基本于21世纪初编制完成，但与现如今相比，形势和环境发生了较大变化，原有的规划已不适应发展的需要，规划滞后和质量不高的问题比较突出，普遍缺乏控制性详规和专项规划，城镇建设散乱现象没有得到根本遏制。

3　促进城镇化健康发展的建议

3.1建立和完善城镇建设投资和融资体系

建立由政府引导、社会资金参与、多元化筹资的小城镇建设投资和融资体系，突破城镇化资金匮乏的瓶颈。一是完善国土资源局的各项职能，发挥政府对土地资源的配置和管理职能，搭建平台，创造良好的投融资环境，招商引资，扩大开放，吸引社会资金投入到城镇建设中。二是集中财政资金投入小城镇建设，发挥财政资金在城镇化建设中的撬动作用。每年集中财政资金加强和完善城镇基础设施、公共服务设施建设，使其取得明显成效，形成示范带动效应。三是继续加大涉农扶持项目资金整合捆绑使用，提高资金综合使用效率。四是认真研究中央、地方相关政策及发展规划文件，加强项目建设前期工作，积极争取中央、地方项目资金支持，缓解当地财政投入的压力。

3.2完善城镇化建设规划

党的十八届三中全会提出“政府要加强发展战略、规划、政策和标准的制定和实施”。围绕新型城镇化发展目标和任务，着力解决标准和规范建设滞后于现实需要等问题，不断完善标准体系，支撑保障有关战略规划落实，服务于经济社会发展。规划是城镇化建设的龙头，现今，我国不少地区城镇化建设总体规划跟不上时代发展需要，缺乏控制性详细规划和专项规划，导致小城镇建设散乱差。因此，要加大规划的修编力度，优化新型城镇化布局和形态，根据自身特点和发展条件，充分考虑资源环境承载能力，强化城乡规划相关控制指标，合理确定城市规模和城乡居民点布局。积极探索推进“多规合一”，认真做好各专业各层级规划标准的衔接与协调，研究编制相关综合性规划标准。统筹地上地下空间规划，抓紧编制城市地下空间规划、竖向规划等标准，开发利用地下空间资源，切实解决重地上、轻地下的问题。此外，城市化建设的过程中不断完善开发区、工业园区及各类基层设施、公共服务设施的规划标准。

3.3积极完善土地流转政策

在城镇化建设过程中，农民更多地分享农业用地转为非农业用地过程中形成的土地增值收益，需要改革和完善土地制度。首先，应当创立新的土地供给方式，缩小土地征地范围。其次，积极稳妥开展土地流转试点，在土地规划范围内，允许农村经济组织直接转让，出让土地的使用权。最后，城镇化过程中兴办企业，允许土地使用合作方式进行项目开发，各个地区结合本地实际，因地制宜进行土地流转，使土地能发挥最大效益。

3.4多元化协调发展大中小城镇

纵观发达国家城市化建设经验得出，城镇化建设在各个方面都占有优势。在经济发展过程中，大城市扮演着最为重要的角色。鉴于此，我国城镇化发展重点用大城市带动周边小城市的发展，发挥辐射作用。我们国土面积辽阔，地域宽广，但南部、中部、西部经济发展不平衡，单一的城镇化发展道路在我国是行不通的。因此，今后我国加快城镇化进程的过程中需要走大中小城市协同发展道路，各个地区在城镇化建设的过程中应当立足于本地实际，做好合理分工，使得各个地区能够相互配合，最终形成具有本地特色的、多元化的城镇化进程道路。