国家级新区先行先试政策体系构建对贵安新区的启示——以上海浦东新区为例

彭 珊

（贵州财经大学 公共管理学院，贵阳 550025）

国家级新区先行先试政策体系构建对贵安新区的启示
——以上海浦东新区为例

彭 珊

（贵州财经大学 公共管理学院，贵阳 550025）

2014年1月6日，国务院正式批复贵安新区成为国家级新区，提出了要把贵安新区建设成为经济繁荣、社会文明、环境优美的西部地区重要经济增长极、内陆开放型经济新高地和生态文明示范区的战略任务，这不仅符合国家西部大开发战略需要，也是打造黔中经济区增长新高地的客观要求。如何开辟新路，正确使用中央给予的先行先试权限是大力推进贵安新区建设的重要任务。本文通过对浦东新区先行先试政策体系的横纵向架构分析，对贵安新区政策制定提供一定的借鉴经验。

国家级新区；先行先试；贵安新区

经过二十多年的发展，浦东新区和滨海新区等新区通过不断的政策体系演进历程，已构建起了成熟的先行先试政策体系，在改革发展方面，为国家级新区提供了宝贵经验，为贵安新区先行先试体系构建提供了重要的理论指导和实践参考价值。

1　国家级新区先行先试政策体系的纵向构架分析

纵向分析国家级新区先行先试政策体系，分为中央（含国务院及其部门）、省级（直辖市）、新区级3个层级。以浦东新区为例，中央方面的政策首先考虑浦东新区战略的特殊地位，建立全局性、创设性、概括性的制度，为浦东新区的改革发展进一步提供方向指引；在直辖市层面上，为加快浦东新区政策改革创新的脚步、不断健全和完善机制体制，上海市人大、政府为浦东新区的改革发展提供了极为全面、具体、直接的保障，利用地方政府立法的权限，出台了相应政策；从新区层面上看，浦东新区人大及政府（含浦东新区成为行政区以前的新区管委会）出台的政策着眼于新区改革和发展过程中的具体操作层面，全面细化和规范各种制度以及新区内部的体制和机制，不断逐步演化成为新区先行先试政策体系的主体部分。截止到2012年，在浦东新区改革发展政策文件中，中央层面制定了23件，省级（直辖市）制定了20余件，新区级层面制定100余件。

2　国家级新区先行先试政策体系的构架分析

国家级新区的开发开放和建设发展从最初的侧重经济建设，逐步过渡为经济社会的全面发展，新区的先行先试政策也从新区建设初期的经济政策为主逐渐过渡到包括体制机制、行政管理、社会管理、产业发展、科技创新等多个方面。以浦东新区为例，通过研究发现，浦东新区的政务规范、政府定位与机构设置、开发开放、扩大自主权、科技创新、人才战略、综合配套改革、社会管理服务、生态文明建设等方面的内容均纳入浦东新区的先行先试政策体系。与此同时，由于浦东新区的先行先试政策体系纵向的3个层次彼此均呈现特点鲜明的定位。因此，用更精确的划分标准，对其先行先试政策体系加以分析，不但从方法上更加容易理清政策体系的脉络，而且也较为容易地从效果上全面考察政策体系。第一，国务院及其部门（中央层面）发布的政策文件可划分三大类：分别为行政管理及审批程序优化、市场机制创新、财税优惠；第二，上海市（省级直辖市层面）发布的政策文件可划分为体制创新五大类，分别是：行政管理、产业发展规划、国务院及其部门政策配套、重点功能区开发建设；其三，浦东新区（新区层面）发布的政策文件主要针对微观层面，涵盖面广泛，大致可划分为行政职能转变、市场机制优化、社会管理创新、城乡统筹发展四大类。

3　国家级新区先行先试政策体系构建对贵安新区的启示

3.1先行先试政策的制定应体现前瞻性、全局性、效率性

通过对浦东新区先行先试政策体系建构的阶段研究发现，为了保证改革发展和创新活动有理有据，同时能体现制度设计的前瞻性，在新区起步阶段就秉承了“法规与规划先行”这一发展理念。与其他国家级新区一样，浦东新区也拥有国务院赋予的先行先试权，从本质上来说是中央政府授予地方政府的一种特殊政策试验权。从浦东新区新建开放到近几年的综合配套改革试验来看，浦东发展成效显著，新区的发展每一步都具有合法基础。

目前，随着国家和区域法治环境的不断完善，针对各项社会活动的合法性，国家级新区改革发展的合法性和可持续性提出了更高的要求。同时，通过对浦东新区先行先试政策体系构建的过程进行研究发现，国家级新区在制定政策的过程中应充分考虑全局性问题，应避免局部制度建设所带来的资源浪费，建立制度建设的整体和局部协调运作的体制在新区初建阶段尤为重要。此外，从全局看，国家级新区恰好是我国在改革发展进入到攻坚阶段，巩固改革开放成果、加快改革试验步伐、探索深化发展思路的慎重抉择。毋庸置疑，发展、试验、改革在效率上对国家级新区均提出了明确要求，在当前及今后相当长时期，在改革同法治的关系包括冲突中，效率因素必将发挥作用。法治绝非空谈，空谈必将误国，国家级新区先行先试政策制定和运行过程中，推动国家级新区各项事业发展的正确选择必然是法治为先、体现效率。

3.2先行先试政策制定应该符合国家级新区定位

浦东新区的设立以“开发开放”为核心要素，肩负着“开发浦东，振兴上海，服务全国，而向世界”的使命，其发展的道路向世人展现了一幅推进和扩大对外开放的图卷。第一，在浦东新区先行先试政策体系构建的初始阶段，围绕此中心，新区把规范建设重心设在加强区域经济合作、开放金融市场、鼓励外商投资、设立保税区等方面。第二，在形成阶段，新区把规范建设重心放在新区的功能区建设、审批权下放、扩大企业进出口经营权、行政社会事务机制建设及创新等方面。第三，在综合夯实阶段，新区把规范建设重心放在综合配套改革、重点产业规划、国际金融中心和航运中心建设、改革经验总结推广等方面。目前，我国的国家级新区，分别在区位优势、发展定位、地域条件、功能划分等方面有显著差异，改革创新、先行先试的领域和内容也有差别。贵安新区作为起步较晚、基础较薄弱的西部新区，结合浦东新区先行先试政策体系建构的经验，在先行先试政策体系构建上，必须始终坚持以服务新区发展定位为宗旨和出发点，着眼于切实有益于巩固新区功能定位和促进核心目标实现。

3.3先行先试政策的制定和运行应该符合标准化、规范化要求

早在1991年，华东政法大学陈忠诚教授即撰文，就国务院和上海市政府于1990年颁布的9部关于浦东新区开发开放的规范性法律文件在立法技术层而提出商榷，涉及规范名称、立法依据、结构及条款、规范间冲突等方面。长期以来，上海市高度重视地方立法的标准化和规范化问题，陆续出台了《上海市人民代表大会常务委员会制定地方性法规程序的规定》（1986年，已失效）、《上海市人民政府规章制定程序规定》（1995年）、《上海市制定地方性法规条例》（2001年），对规范性法律文件制定和运行过程中的相关技术性问题进行规范，对促进浦东新区先行先试政策的规范化和标准化起到了一定作用。

因此，结合浦东发展先行先试政策的制定和运行的情况分析，从省级层面来看，为更好地为新区改革发展提供全面、具体、直接的保障，贵安新区应加快改革的创新步伐，建立和健全各项机制、体制，充分利用地方立法权限，具体来说，一是贵州省人大尽快启动《贵安新区条例》立法程序，避免现行体制的干扰，突破体制上的障碍，通过立法赋予贵安新区先行先试权，明确管委会的行政执法主体资格，确认《贵安新区总体方案》和《贵安新区总体规划》中包含的发展目标、发展定位，建立相关的管理和推进体制。二是协调省政府各部门出台配套政策，为贵安新区完善市场机制、激发市场主体活力、承接下放的各项行政审批权限提供具体的指导和支持，按照统一组织领导、统一部署推进、统一规范管理的原则，加强顶层设计、统筹协调、规范指导、风险管控，在省级层面建立“鼓励创新、宽容失败”的容错机制。

从贵安新区层面来说，应立足于实际操作，全面细化上位制度规范和新区内部体制机制，围绕新区的三大战略定位，瞄准“三有一大”的近期目标和2020年的中远期目标，从完善管理体制机制、增强发展能力、保障与发展民生、生态文明等方面构建完备的先行先试政策体系。

主要参考文献

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10.3969/j.issn.1673 - 0194.2015.20.103

F127

A

1673-0194（2015）20-0133-02

2015-08-27

贵州省科技厅软科学课题（黔科合LH字［2014］7276）。