对高等学校内部控制制度建设问题的思考

周淑芬

（中国人民大学，北京 100872）

高校是以培养人才为目的非营利组织，具有管理“传授知识、开展科研、服务社会”三大特征，根据高校独特的业务活动，将其内部控制定义为：高校管理层及全体员工要严格遵循国家的法律法规，保障高校业务活动正常有序进行、保证财务会计信息真实可靠、财产资金安全完整、提高资金使用效益、降低财务风险和经营风险。在高校内部管理体系中建立一套自我协调、自我约束的控制系统。目前，各高校的改革已经进入深化阶段，高校资本运作规模不断扩大，经营活动呈现出多样化、复杂化趋势，原有的内部控制制度已经不能适应新形势的需要，如何建立一套完善的高校内部控制制度成为目前高校急需解决的问题。现从高校内部控制特点及构成要素入手，分析问题并提出建议。由于各高校自身性质与基本情况不同，收益来源很多，一些高校动辄资金上亿元，可以说是花钱大户，如何适应高校改革，促进高等教育健康发展，避免各种经营风险，提高办学效率，实现高校发展目标，把上亿元的资金运行好是个关键问题。要实现这样的目标，就必须加强高校内部控制制度建设，提高财务管理水平。所以，研究高校内部控制制度具有积极而深远的意义。

一、高校内部控制特点及构成要素

（一）高校内部控制的特点

1.高校是学术和行政双向并行管理。在党委领导下，学校的发展方向等宏观问题是由学校党委决定，高校日常的经营活动由校长负责管理。高校的核心和重点是教学和科研，学术管理和行政管理一样，在高校管理中非常重要，所以，对学术管理和行政管理的发展进行统筹规划，以实现二者的平衡发展。高校采取一定控制措施来巩固提高学术委员会组织地位，将学术与行政权力分离开来构建的考核评价机制应该以学术为中心。

2.高校资金来源多元化。随着教育体制的深化改革，高校拥有自主办学权，高校的资金来源逐渐多样化，这也给资金监管带来更大的挑战，其他资金来源还包括从银行贷款、校办企业收入、接受的各种培训费、捐款等。高校内部控制针对每项资金活动都要设置相应的控制流程，高校资金来源的多元化以及支出的多用途化必然导致其内部控制的复杂化。

3.高校业务活动多元化。高校业务活动的中心是教学和科研，除了为教学科研活动提供经济支持外，与此同时也产生了许多相关经济活动，如基础建设、后勤采购、创办企业等经济活动都涉及到资金的筹集和使用。高校内部控制在保证其业务活动合法合规的前提下，最大限度使得资产安全，确保财务信息真实外，还需要保证教学科研质量，高校业务活动的多元化必然导致其控制目标的多元化。

4.高校内部控制是相互监督、制约、彼此联结的控制体系。高校内部控制能够适时地帮助高校识别和处理所遭遇风险，鞭策高校战略目标的达成，使高校内部控制能够保障管理者实现战略发展目标。

（二）高校内部控制构成要素

1.内部控制环境。内部控制环境一般包括治理结构、机构设置及权责分配、内部审计、校园文化等。

2.风险评估。风险评估是高校系统分析、及时识别学校在运行过程中与实现内部控制目标相关的风险，制定合理的风险应对策略。

3.控制活动。控制活动是高校依据风险评估结论，采取相应的对策，将风险控制在可承受范围内。

4.信息与沟通。信息与沟通是高校准确、及时地收集、传输与内部控制有关的信息，以确保此信息在高校内部、外部间的有效沟通与协调。

5.监督。监督是高校对内部控制的建设及实施情况进行监督检查，评价其有效性，及时发现内部控制的不足并及时整改。

二、高校内部控制存在的问题

（一）高校缺乏风险防范意识

伴随着高校业务活动中出现的各种风险，其中最大的风险就是财务风险，即资金筹集和使用过程中面临的风险。我国高校在过去都是公办性质的大学，公办大学的建造都是依靠国家财政拨款的，高校严格按照政府要求，计划进行招生、教育教学、科研各项活动。高校在此模式发展下，基本上没有风险可言。但随着教育教学改革的推进，高校体制逐渐转换，财政拨款不再是高校资金唯一来源，所以各高校在扩张过程中，不断扩大投资规模从而出现资金缺口，开始大量的举债，但贷款是需要还本付息的，这样就增大了高校出现债务危机的可能性。过度负债而不顾学校财力和风险承受能力，正是高校中风险防范机制缺失的体现。主要表现在风险意识淡薄，缺乏合理的预算管理控制上。预算是财务工作的指挥棒，合理科学的预算贯穿于整个高校财务内控制度体系，对高校内部财务控制有效实施有非常大的意义。可见，风险防范机制的缺失，缺乏科学的预算，使得高校财务风险大大增加。

（二）内控意识不强

就高校管理层而言，受传统教育思想和专业背景的影响，他们更关心学校的办学规模和层次，工作重心主要放在如何提高教学、科研和学科建设的水平上面，对学校财务管理内部控制的重要性存在认识上的偏差，没有把高校内部控制制度的重要性提到一个应有的认识高度，在实际的高校财务管理过程中存在架空有关管理人员的管理职能和管理权限的现象，更有甚者让财务和有关部门人员弄虚作假，使会计人员和有关管理人员在管理工作中左右为难。因内部控制失效，引发了不少经济和财务问题，甚至造成了直接经济犯罪，致使国家和单位蒙受重大经济损失。

（三）高校内部控制中经费审批权限的困境

在现行财务管理体制下“一支笔”审批是加强高校财务管理的一种手段，有利于明确签字责任，对单位的财务管理有一定的积极作用。但是这“一支笔”基本上就是行政负责人手中的“一支笔”。因此，其审批往往伴随着相应的行政权利。正常审批程序，应从最低一层依次向上一级报批，但某些领导可能会滥用职权，越级审批或颠倒审批程序，最高一级先审批，然后再一层一层压下来，将行政权力凌驾于内部控制制度之上，出现了一些怪现象。如在部门领导不知情的情况下，主管的学校领导就审批同意从其他部门经费中报销他人的费用。授意将行政经费变换成学生方面的业务支出。如何走出内部控制失效的困境，是高校财务管理的难点。

（四）高校管理过程中相关规章制度不健全，不系统

要做好内部控制管理工作，就要不断完善高校管理各项相关的规章制度。各高校应当在遵守国家财经制度的前提下，制定一系列本单位的规章制度，如部门预算、资产管理、人员进修培训、物资采购、支出审批权限及有关费用报销等方面的制度。有些单位在这些制度的制定方面还存在缺陷，或者说还不够具体、不够公开。有些制度只有本部门人员知道，其他部门的人员并不清楚，有关部门对政策和制度无法解释到位，由于内部控制相关制度建设不健全，导致高校内部控制制度失效。

（五）没有建立完善的内部审计体系

内部控制分为事前、事中、事后控制，无论是哪个环节，均需要一个相对独立的第三方介入，有效的内部审计监督可以推动内部控制的有效执行。但高校内部审计监督方面缺位。主要体现在这几个方面：首先，高校内审制度的独立性不强。内部审计部门是隶属于高校的一个内部机构，难免受到上层领导的压力影响，缺乏独立性，使得内审制度不能发挥应有的作用；其次，内部审计没有得到管理者重视，没有赋予审计人员足够的权利且不注重内审人员专业水平的培养。现在一些高校内部审计部门成了一种应付检查的摆设，再者高校不愿意花费成本去提高审计人员的业务水平，审计机构的人员根本无法胜任审计工作。传统、落后的审计意识、手段在信息技术高速发展的环境下，逐渐显现出不足；第三，缺乏外部监督。财政与教育部门对高校的评价往往侧重于教学、科研方面，而忽视财务上的监督管理，缺乏对高校的资金预算管理的及时监督与纠正。

三、完善高校内部控制制度建议

（一）建立良好的内部控制环境

1.重视内部控制，增强教职工对内部控制的学习。高校内部控制制度不健全，甚至存在部门间对内部控制的认识不够全面，对目前高校所面临的环境形势不够了解，所以在高校中要定期组织教职工统一培训，加强理论知识的学习，提高各级人员在复杂经济社会环境下的风险辨别能力。为此，内部控制从设计到实施的环节都应当被管理者重视起来。在从建章建制向整体框架的构建与具体实施的转变中，注重内部控制的整体性建设，从而确保各岗各业各环节都按规章制度合理、高效、有序办理。

2.建立有效的各级人员经济责任制。在我国《高等教育法》指导下，经济责任的建立可以提高高校管理水平。保障各级人员在工作中正确理解本人享有的权利和承担的责任，将每个级别权责划分，实现一级带动、管好一级，各司其职，各尽其责。在高校持续发展中统一听从领导指挥，实施多层次管理原则。健全高校管理体制和多层次的经济责任制，在校长、中层管理人员、基层员工等各个岗位的人员都各司其职，使得各级人员都能正确履职。

3.完善高校组织机构设置。在国外特别是美国高校机构学术权力与行政权力是并重的，又两权分离且相互渗透的，各司其责的特点不同，我国高校行政管理机构繁多，岗位职责不清晰，职责划分不得当、各个部门缺少沟通配合导致效率低下。因此，为了提高运作效率，高校组织机构的设置必须得以优化。具体而言，严格从高校办学目标出发，合理设置各个部门管理机制需求。在高校各个部门配置中，应该重点加强协调与控制，更好满足各个组织机构需求，便于部门间的协调与控制，提高办事效率。借鉴国外高校发展经验，构建权责分明，学政并重且相互分离组织机构，提升部门之间的协调配合能力。

（二）建立健全高校风险防范机制

1.要优化资本结构模式，确定合理的负债规模。高校应在合理分析、科学评估的基础上，本着量入为出，收支平衡的原则，维持适度的负债水平来解决运营不足的矛盾，使贷款发挥出最大的效益，降低财务风险，进而提升学校的办学实力。

2.适时调整专业结构，突出专业特色和优势，降低经营风险。学校应严格遵循市场需求的办学理念，从实际出发，及时调整专业结构，增设新的兼具市场需求优势和特色的专业，这不但有助于学校化解经营风险，而且还能够在激烈的校际竟争中不断壮大自身。

3.制定财务管理内部制度，充分利用现有的财务数据，系统地分析学校现有的财力水平，设立风险控制点，建立风险控制系统，通过风险预警、风险识别、风险评估、风险分析、风险报告等措施，加强风险防范、规避和监控力度，建立重大决策集体审议或联签制度，有效控制财务风险。建立投资可行性分析报告制度，根据项目、金额的大小和重要性确定审批权限，建立完善的投资分析制度。

（三）建立有效的信息沟通机制

1.建立科学的信息沟通方式。信息沟通必须建立在制度化基础上，以人性化、组织化为前提，建立信息沟通制度，将内部控制的相关信息在高校内部各层级之间上下、平级传递，将内部控制的结果及时反馈，加大相互沟通力度，对于信息沟通过程中发现的问题，应该公开接受其他部门人员的批评建议，避免各自为政，共同协力解决问题。信息沟通系统是否有效，需要建立相关的标准对其进行评估，有效的内部沟通应是高校员工，包括管理层熟悉之间在控制活动中的角色和职责，知道哪些行为是组织不能接受的，能够认识到工作中存在的问题并加以改正，帮助高校达到管理目标；能够及时有效的识别信息，为控制活动提供决策支持；有开放的沟通渠道，确保内外部信息沟通畅通；高校内部具备有效的举报流程，敢于接受内外部的监督与评价。

2.加强信息系统制度建设。高校信息化平台可以实现资产、财务、人事、后勤等信息资源整合，传达各类信息，增进了上下级各个部门之间相关业务活动的交流、合作和监督。在如何推进高校信息化平台建设中，要不断地总结和探讨信息系统制度建设方法。如在平台自身的控制中，怎样将理论联系实际，巧妙运用在网络系统中。在高校信息平台建设中充分利用高科技信息技术手段，及时维护高校内外网安全，建立健全控制系统。这样内部人为控制的机会概率就会减少，很大程度上确保了高校内部控制的有效实施。各级管理者通过先进、及时的信息沟通渠道，在第一时间内能够掌握自己工作进度，并在言语态度、行为进行监督管理和督促，了解这些是否与高校具体控制目标相脱离，以便及时审视这些环节是否产生偏差和误差。确保职责范围的控制和考核，更重要的是每位高校员工要明确定位，以便在岗位中承担责任和发挥作用，并对内部控制制度实施中容易出现问题，及时汇报上级领导，并对其进行分析和研究、总结，以便采取相应预防措施。

（四）强化内部控制制度的执行与监控

1.广泛、深入、持久地宣传内部控制制度与高校管理及个人切身利益的关系，使全体管理人员与教职工理解贯彻与执行制度的意义，清楚最高管理层的决心、意向与要求，明确本职工作的地位与影响力。

2.制定贯彻执行的切实措施，除宣传教育工作外，还要进行短期培训和模拟实验，使各个岗位的工作人员（包括普通职工）都清楚自己所应遵循的制度和规定，明白遵守与违反的界限，提高他们自我监督和监督他人的意识，克服制度执行的随意性。

3.高校各阶层管理人员，特别是最高层管理者要自觉遵守与自己有关的各项控制制度，违反制度后自觉接受相应的惩罚，任何辩解、推托或大事化小、小事化了的行为都会破坏制度的严肃性和权威性。

4.注意制度执行中的检查和调整工作，一旦发现违反制度的行为，应按规定进行严肃处理，不能姑息迁就或拖延，否则将一发而不可收拾。执行中如果发现不协调的环节，应及时调整，保证整个调度畅通无阻。

（五）加强高校内部审计力度，为高校建设保驾护航

1.通过效益审计提高资金使用效率，是评价考核经济活动效益的直接有效手段，包括考察活动的真实性和合法性、科学合理性、投入与产出比例关系，尽可能地减少资金的损失和浪费，最大限度地提高资金的使用效益，其考察对象通常包括基建工程和校办产业。

2.经济责任审计作为考察经济责任人任职期间在本部门、本单位经济活动中的责任，可为相关部门考核提供参考依据，其工作内容包括任职期间各项业务活动的管理和使用监督，对中层干部或者校级领导干部，主要是从财务收支、预算执行情况、公务招待费和有无小金库等行为进行内部审计，并将审计结果形成报告且存档。

3.在大力建设各项内部控制制度发展中，加强内控制度评审工作，以科学管理为导向，以专项审计为各类活动审计的手段，提出建设性意见，使得各项经济活动正常有序进行。

综上所述，内部控制制度建设应该被我国高校高度重视，以确保高校的各类经济规范行为，会计资料的真实完整。在内部控制制度建设中，它为高校资产安全保驾护航，为高校发现问题、纠正问题指引方向，促进我国高校内部控制制度质的飞跃，使得教学、科研、管理事业并驾齐驱且健康持续发展。

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