厚土不厚，何以为生——对违法占用耕地的几点认识

肖梦如

（河南大学法学院，河南开封 475000）

农业是国民经济的基础，耕地是农业生产的前提。耕地为农村人口提供生活来源，为城镇居民提供物质资料，为轻工业提供各种原材料，更是社会稳定的基础和发展的动力。我国作为人口大国，人均占有耕地面积远远低于世界人均水平。所以，在我国未来经济发展中，必须采取世界上最严格的措施，对耕地进行特殊保护，不断提高耕地质量，保证18亿亩红线。而随着人口持续增加，经济高速增长，资源消耗加剧，人力成本提高，人地矛盾加剧。如何减少违法占用耕地现象，提高耕地保护意识，保障农民合法权益，维护法律权威，保障粮食安全，构建耕地合法使用机制意义重大。

一、违法占用耕地原因简析

近年来，我国违法违规占用耕地现象屡禁不止。在城市主要表现为规划跟项目，规划跟领导，规划跟违法，抢占强拆大肆横行，“虚假挂牌”数不胜数，腐败落马官员也多与城区审批建造密切相关；在广大农村地区，农户违规建房早已成为常态，农户承包土地集体变“私有”，承包地上房屋院落林立。

有学者曾指出，违法使用土地诸多乱相，究其根本：一是地方政府对违法占用耕地多采取主导、宽容或默许措施；二是法律缺乏对地方政府官员违法行为的切实强制措施，没有真正进行约束、惩戒；三是耕地保护意识薄弱，大众未意识到违法占用耕地对国民经济恶劣影响；四是土地法律法规仍不健全，违法查处难；五是农村村小组及农户违法使用耕地数量多，涉及人员广泛，制止难度大。[1]我国实行土地国有制，而任何人不得违法将国有土地变为私有土地，地方政府官员和广大群众铤而走险频频违法占用耕地，在这里不得不探求深刻的根源。

（一）经济利益诱惑

当前违法占用耕地主体多为地方政府和农民个人，经济利益驱动下的违规利用土地在两者身上表现尤为突出。

一方面，各级地方政府部门通过违规设立开发园区，弱化土地合理管理，对土地资源配置横加干预，通过违规审批土地牟利；“地方政府请客，老百姓买单”，特搞政策特区只征不补。学者对地方政府违法使用耕地原因剖析，通过构建其违法占用耕地单人博弈模型，得出结论:地方政府通过违法占用耕地获得收益远大于违法行为的成本，“违法”成为了地方政府去实现自身最大化利益的最佳选项，这也是违法占用耕地受政府官员青睐之首要原因。[2]

另一方面，农民违法占用的多为城市郊区或乡村干道耕地，“地边房”较于农业耕作成本低升值空间大，相较于农村宅基地交通便利、更具有经济价值，违规者往往通过简易价值判断选用占用耕地。而各级政府对农民违法占用耕地也往往采取“以罚代批”等措施，使违法占用耕地违法成本低收效高。政府或个人决策往往选择经济价值较高的土地利用方式，这就使耕地加速向其他非农用地流转，违禁占用耕地频出，耕地流失现象普遍。

（二）法律观念淡薄

我国制定重重法规来规制违法占用耕地行为，然而红线变“弹簧”问题突出已成为不争的事实，这与社会大众普遍缺乏法治理念密切联系。

一方面，部分地方政府及其领导干部成员不够重视，学习贯彻土地管理法规，官本位思想作祟，依法行政、依章管理各项用地存于皮毛，重利轻法，重政绩轻法律，缺乏“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”之基本国策观念。违法审批更给腐败提供了温床，部分官员甚至借机以权谋私、权钱交易，违禁审批耕地，强制征收农户土地，制造社会不安定因素，极大损坏了社会主义法治建设。

另一方面，农民法律意识严重滞后，据统计显示，至少60%以上的村户认为耕地是属自己所有的财产，自己有权任意支配。与之相应的是我国仍缺乏切实有效的法制宣传，“基层普法，全民懂法”尚未完全实现，多数违法使用耕地建房农户缺乏相关法律理念，并没有意识到占用耕地建造房屋等行为的违法性，少数农户认识到违法性却存在从众侥幸心理。这些错误观念极大地阻碍了现行耕地法规的实施，更阻碍了土地红线政策的贯彻。

（三）法制不健全

当下我国土地政策实践中始终面临着“有法难全”的困境。以早于2000年监察部、国土资源部联合下发的《关于违反土地管理规定行为行政处分暂行办法》为例，国土资源部门只有建议权，缺乏相关部门的协调配合，往往以违法政府部门敷衍补办手续了事，建议也被变成一文空纸，“雷声巨大，雨点甚小”，该暂行办法在惩戒违法审批耕地的政府部门方面并没有起到应有的作用。

同时农户违法占用耕地与现行的农村宅基地管理制度和承包地流转制度不适时也存在一定的联系。一方面，为保障农民的基本生活，我国现行法律对宅基地转让进行一定限制，规定一户村民只能拥有一处宅基地，更是严格限制宅基地的转让；现行宅基地数量相对固定，激增的农村人口与宅基地相对严格的限制具有一定对立性，农户居住需求难以满足，部分农户多选择违法占用耕地解决居住问题。另一方面，现行关于农村承包土地流转的规定仍不健全，《土地管理法》第四条规定，严格限制农用地转为建设用地，但未对农户在承包土地上建造用于农业生产管理和居住是否需经土地管理部门批准做明确规定，却在《对关于非法占有林地进行非农业建设问题的处理意见的请示的回复》中规定，农业生产者在农用土地上建设直接为农业生产服务的工程可以不经土地管理部门的审批。因此，部分农户采取搭建临时“窝棚”进行农业生产管理名义，掩盖违法占用耕地事实，地方政府也往往采取视而不见的态度，都加剧了耕地的流失。

（四）监督不力

耕地与人们生活息息相关，然而在违规占用耕地中，监督部门不作为，广大人民群众不监督或监督难问题，很大程度上助长了违法占用耕地者的嚣张气焰。

一般而言，农民群众扎根基层，知悉违法占用耕地的情况，更易行使监督权，然而由于农民深受根深蒂固的宗族观念影响，简单认为监督等同告密，并未很好的履行相关的监督权利和义务，对邻里的违法使用耕地行为进行隐瞒不报、少报、错报；即使部分农民行使了监督权，但由于监督机关的不作为，往往以缴纳少量罚金、敷衍了事来解决违法占用耕地问题。这些现状都使“监督”被束之高阁，相关违法人员有恃无恐，违禁占用耕地现象日益严峻。

二、违法占用耕地危害

据统计，在2013年环保部发布《2013中国环境状况公报》中更是指出仅于2013年一年全国净减少耕地面积约为八万公顷(120万亩左右)。除却环境污染原因，违规占用耕地很大程度上也导致了耕地面积锐减。耕地作为立国之本，对于保障农民基本收支平衡、维护我国粮食安全问题，以及国家安全稳定可持续发展具有重要的战略意义，罔顾现行土地管理法令违法占用耕地只会带来难以估量的后果，一时的经济快速增长和繁荣政绩带来的“钢筋水泥”后，只是虚幻的泡沫经济，更有可能动摇国之基础。

（一）强力割裂农民与土地联系

长期以来我国小农经济，农民依附于土地生产生活、自给自足，土地是农民的生命线。在各国历次大变革中，土地特别是耕地都被放在重中之重的地位。而今地方政府却片面追求快速政绩，高价拍卖城郊耕地获利，将农民从土地赶走或集中居住，强力割裂了农民和土地的历史联系。

虽然随着我国经济发展增速、人口迁移限制取消，越来越多的农民流向城市，被赋予农民和工人的双重身份，一定程度弱化农民和土地的联系。但由于城市有限的容纳量，基础设施的相对不健全，严重缺乏对农民工的社会保障；而农民工的收入有限，在当今我国经济发展增速变缓、经济危机频现、第一代农民工年老体衰的大背景下，返回农村是农民工的最好归宿，丧失土地的农民工缺乏耕地收入来源，更缺少了与生养土地的联系，这种矛盾和冲突将极有可能对社会稳定造成一定冲击。

（二）对国家粮食和粮食安全具有严重安全隐患

有撰文指出：未来我国粮食生产和供求将面对“四个不会变”和“四难”问题，一方面，我国人口将不断增长，粮食需求总量逐步增加，与此相反，耕地总量和人均耕地量不断缩减；另一方面，随着强占耕地多发，土地日益零散，种粮农民难以规模生产，国家制定的良法很难施展，难致富成为种粮农民的首要难题，保障粮食及其安全显得尤为突出。[3]当下违法占用耕地频繁，耕地数量锐减，这些无疑会深刻影响粮食供给安全问题。

《管子》书中曾记载“服帛降鲁梁，买鹿制楚，买狐降代”，自齐桓公始粮食战争屡见不鲜，自加入WTO以后，我国便面临国外规模化生产的低价质优粮食的冲击。据统计，我国在2012年谷物及谷物粉进口累计已达1300多万吨，其中三种口粮大米、小麦、玉米超1000万吨进口量。尽管进口粮占国内生产总量尚不足为虑，但新增供给越来越难满足新增需求的问题日益突出，未来中国粮食对外依存程度势必逐步上升，而“四个不会变”和“四难”问题依旧突出短期内难以克服，违法占用耕地现象置之不理带来的优质土地转为非农用地甚至抛荒、流失进而导致粮食危机，影响我国国家安全也绝非危言耸听。

（三）违法行为横行损害法律权威

法律权威是指国家和社会行为要遵循法律法规，法律在整个社会机制中处于主要地位。在现行阶段，树立法律权威主要通过科学立法、文明执法、公民守法不可或缺的三方面来实现，而政府部门的违法审批行为、农户违规占用耕地甚至违法占用以建造建筑物居住行为严重破坏了土地执法、守法环节，也将进一步损害社会主义法治建设和法律权威。有学者指出“法律权威的缺失使立法机关已经制定众多土地管理法律近乎虚设”。[4]

特别是作为农业大国，现行我国耕地使用具有基础性、普遍性、全民性等特点，违法占用耕地行为横行，越来越多的政府和个人势必加入违规大潮，会加剧法律权威的缺失，最终只会带来违法违规的泛滥和法治破坏的恶性循环，“法之不法，国难成国”，影响现行法制建设进程，更将危害国之根基。

三、构建耕地合法使用机制

（一）退还违规占用耕地，建立耕地共管机制

针对现行违规占用耕地乱象，各级政府首先应对现有各类开发区进行清点核算，取消对违法占用的土地特别是违规占用后被抛荒土地的单罚金措施，改为责令限时进行退耕和缴纳罚金双轨并行惩罚措施；对农民违规占用土地进行清点、整理，通过村组协调退还耕地，并对坚决不退还者采取一定行政处罚。

在保证18亿亩土地红线的基础上，还应当积极建立耕地共管机制，通过土地管理局与有权部门的配合，加大行政执法力度，强化土地监管，破除以往土地管理部门“有法依，无权管”的僵局。通过有权部门的执法监督，进一步减少违规占用耕地的现象。

（二）加强事前法律教育和对违法者事后追责，强化耕地保护

违法占用耕地，多源于相关人员被短期利益所蒙蔽，没认识到违法行为肆虐可能会给我国的粮食安全、国家可持续发展、国家稳定带来的严峻后果，且土地管理法规惩罚往往鞭长莫及，惩罚力度远小于违法所获收益，违法人员普遍存在侥幸心理，以违法行为来牟求更大的经济利益。

因此，在规制土地违法的问题上，通过事后追责来完善耕地合理使用体制，强化对耕地的保护。一方面，要让农户认识到未经审批占用耕地行为为法律所禁止，我们需要加强土地管理法规的事前宣传教育，提高农户耕地保护的法律意识；同时对地方政府官员保护耕地措施实行效果纳入政绩审核，必要时，实行一票否决制度，从根本上预防政府部门违法审批占用耕地等不法行为；另一方面，加大对违法审批官员和违规占地农户的惩处，法律法规的有效实施，才能从根本上震慑违法人员。

（三）实行社会监督，建立健全预警机制

现实中，耕地一旦被违法占用，除了收取一定数目罚款、拆除违规建筑物外，大部分违法被占用的耕地被长期抛荒，并未得到有效复耕，违法占用耕地不能仅仅通过事后查处来解决，更需要建立健全事前预警机制。[5]

对农户而言，可通过建立村组干部巡逻宣传队伍，深入群众内部，积极宣传教育土地管理法律法规，防范于未然，并及时制止农户违规占用耕地建造房屋，避免群体性违法行为。对政府而言，地方政府筹建大型项目，特别是违法占用大片耕地，往往具有事前预兆，通过对政府行为的社会监督，对违法行为及时预警，则能最大程度上避免违法占用耕地现象发生。[6]

（四）加快推进征地制度改革研究和试点工作

除却相关人员法律意识淡薄，法制不全，违法占用耕地现象频现，更与经济迅猛发展、城市膨胀，经济集约可持续发展尚未完全实现，现行城镇土地难以满足其发展需求密切相关。各级地方政府对“土地红线”制度往往采取阴奉阳违态度，更是通过钻空子、钻漏洞方式牟取经济利益。

通过在个别城市的特定区域，如：城市郊区，建立征用耕地改革试点，探索科学合法合理征地，并在全国范围推广，减少耕地无序利用，避免更多优质土地流失、抛荒。

（五）弱化地方财政对耕地的依赖，推动农村经济体制改革

一方面，长期以来地方政府财政面临财政赤字、收支失衡、入不敷出的多重窘境，该现象根植于一届政府一套领导班子，各班子大有“你方唱罢我登场”之势。各政府官员片面追求高速政效，而引商投资具有招资难、见效慢、限制多，更因环境污染等问题被群众反对而受阻，这时出卖土地获取收益无异于运动员服用兴奋剂，备受政客们青睐。

必须弱化地方财政对耕地的依赖，只有强行为地方政府“断奶”，并完善对招商引资的相关规定，才能从根本上打破地方政府财政依附出卖土地的困局。另一方面，对于农户违规占用耕地现象，只有加快推进农村经济体制改革，深入解决三农问题，对农业进行产业化经营和深加工等措施，提高农民的经济收入，才能从根本上解决该问题。

[1]杨瑞珍，陈印军.耕地违法占用现状、成因及预防对策[C].2012年中国农业资源与区划学会学术年会论文集，2012.

[2]周秀芳，张亚君，龚循强.地方政府违法占用耕地行为的博弈分析[J].安徽农业科学，2013(2).

[3]张士功.耕地资源与粮食安全[J].中国农业科学院，2005(3).

[4]席书旗.法律权威与公众法律认同问题研究[J].山东师范大学学报，2010(4).

[5]陈印军，方琳娜，易小燕，杨瑞珍.违法占用耕地复耕现状、问题与对策[J].中国农业资源与区划，2011(12).

[6]陈印军，肖碧林，陈京香.我国耕地“占补平衡”与土地开发整理效果分析与建议 [J].中国农业资源与区划，2010(3).