我国基层政府治理的民主模式探析

唐跟利，卢彦伶

（西华师范大学，四川南充 637002）

一、我国基层现行的民主模式

（一）精英民主

我国历史上的大一统皇朝统治时期，是靠科举制选举各地精英来统治人民，维护统治阶级的利益，县治下的乡村更是靠精英来统治，县治下的乡村享有相当的自治权，当时的农村主要由当地有影响有势力的乡绅们进行治理，即“皇权不过县”。这些乡绅多是考取功名的秀才或是告老还乡的朝中大官，都是当地的精英。由此可见，出于国家稳定的考虑，基层需要正直而有能力和具有公共意识的本土精英们来治理。

（二）多元民主

十一届三中全会以来，我国成立和完善了很多社会团体，比如工会、共青团、妇联等，其政治地位特殊，社会影响广泛。他们和政府共同组成我国的多元力量，共同承担着维护社会稳定和谐、提供公共服务、促进科教文卫事业发展的职责。基层政府的治理需要这些社会组织力量，需要社会组织的自我管理和参与社会的管理。

（三）协商民主

我国的协商民主，一是政府内部的民主协商，二是政府与社会组织的民主协商。在政府内部，绝不是领导一人拍板决定，而是领导在多听下级的意见和想法的基础上，共同协商后拟定决策方案。政府与不同的政治行为者进行协商讨论，包括各民主党派、社会团体、社会各界、以及社会组织和广大人民群众，在进行涉及国家利益、公共利益的各项决策时，通过平等对话、协商，形成共识，做出符合人民共同利益的合法决策。

二、我国基层治理民主模式的缺陷

（一）重“精英人士”轻其他主体和协商的作用

当前我国正处在经济社会的转型期，从国家角度和传统统治方式来看，不希望农村的治理组织失去控制，因而常任命适当的“本土精英”去治理基层，并给予一定的政策保障和一定的物质、精神奖励。但相对的其他社会组织和个体，从经济和政策都可以看出，政府不太重视。精英内部有协商，但轻社会其他组织的协商作用，就不是真正的民主。有影响、有势力的乡绅会为自身、小集团谋私利，因为我们很难遇到正直的精英，而且权力不管如何形成，都只能成为利益攫取的新手段，甚至会出现权力的滥用以及专断现象。

（二）社会团体组织承担职能越来越多，相对弱化主心骨

做好社会服务、回应社会需要的工作涉及各个领域，尤其是基层政府的工作，犹如万线入一孔，复杂多变，政府不能不管，想有效介入但又力不从心。出路和办法就是由社会组织回应社会的需要、服务社会。在聚焦政府核心职能的基础上，政府不该管、管不好的事情都有序地让渡给了社会组织。这意味着社会组织承担部分政府职能的工作越来越多，越来越重要。可是我们知道政府与社会组织的关系很微妙，这很容易让人感到政府职能的弱化，给人社会组织的力量越来越强大的倾向。事实上社会组织确实分化了政府的一些职能，相对以前的政府职能弱化了好多。这样在推行一些宏观的和利民的政策时就会出现执行不力、执行不一致的现象，尤其是在基层农村，这样的模式会影响基层社会的稳定，不利于新农村的建设。

（三）协商讨论时间过长，程序缓慢，效率低下

协商扩大了公民政治参与途径。但协商民主更加强调的是民主的决策过程，而在基层的民主协商问题更加实际，在基层进行真正的协商民主，必须要有农民的参与，但农民自身素质相对较低，共同价值匮乏、共同利益基础薄弱，在协商讨论时，争论时间会过长，程序缓慢。决策有时需要当机立断，争取时间，提高效率。

当前我国处于社会危机的高发期，尤其是基层，各种矛盾利益交织，基层社会治理的难度空前。为了应对和化解社会结构性矛盾，我们有必要对长期以来实行的基层民主模式进行思考。所谓“蛇无头不走”，一个社会中需要一些精英来领导，基层民主更需要正直、有魄力、了解基层的本土“精英人士”来推动发展。在一个组织中不能只有一个力量的存在，这样容易发展成寡头，甚至是专制；一个力量也不可能完全胜任所有任务，需要其他社会团体来分担主体力量一些任务和职能，并监督主导力量，基层的民主建设需要更多的社会组织参与。基层领导应该搞“群言堂”，依靠集体智慧和严格程序来决定基层关乎群众利益的大小事务，这是科学决策，民主决策，有利于后期政策的执行。一旦决议通过，村干部开展工作没了后顾之忧，反而事半功倍。因此，精英民主、多元民主和协商民主三种模式的结合，是一个推进基层民主进步的可行之道，但如何结合仍需继续探讨。

三、三种民主模式结合的意义

基层工作直接面对群众，工作具体、复杂，怎样做好这些纷繁复杂的工作，需要灵活且不失序的民主模式。上述民主模式的结合对于推进基层的民主政治建设、构建社会主义和谐社会、强化中国共产党对基层领导具有现实意义。

（一）推进了我国的基层民主政治建设

基层民主并不能真正意义上去实施，那么可以采用精英民主所具有的优势，寻找具有前瞻性的、自身素养优秀的本土精英，由其领头并引导村民参政议政。同时，利用多元民主和协商民主的优势，推动基层其他社会组织共同讨论基层重要问题。在这样的制度模式下，有效培育基层群众的国家意识，增强了其政治意识、民主意识和社会责任意识，民众政治参与积极性不断得到了提高，扩大了社会主义民主。

（二）促进了基层社会主义市场经济的发展

农村基层民主作为社会主义制度的重要组成部分，是解放生产力，促进农村经济发展的重要保障。基层民主的状况对市场经济的发展会产生巨大的反作用。基层民主建设受到重视、得到加强，就会极大地促进经济的发展。上述三种民主模式结合，各个经济主体不断增强主人翁责任制感，充分调动、发挥自身的积极性、主动性和创造性，有效推动了基层市场经济的良性发展。

（三）促进了基层社会和谐发展

“精英”进入农村基层领导队伍保证了基层与上级形成了畅通的渠道，确保了基层的建设走向良性发展轨道。坚持多方参与基层建设，使基层政府、妇联、共青团、社区居民成为基层共同治理的主体，利于平衡协调各方面利益关系。协商民主是沟通感情，反映民意，凝聚民智的桥梁，它保障了基层群众的知情权、参与权、决策权和监督权。三种民主模式结合拓展了基层民众有序的政治参与途径，在一定程度上弥补了单一民主模式的不足，对构建基层和谐社会具有促进作用。

（四）强化了中国共产党对基层的正确领导

在基层，可以说乡土精英多是中国共产党党员，他们是领导基层建设和进步的中坚力量，通过多元民主和协商民主，又能将党内的智慧与党外组织和人士的聪明才智兼容并蓄，这样可以提高共产党的领导能力，有利于使党的决策成为广大人民群众的自觉行动，从而为党实现正确领导提供基本保证。另外，中国共产党需要社会各界的监督，克服自身的腐败现象。多元民主和协商民主属于外部的监督，这样可以更加有效地预防和制止党内的腐败问题，所以，三者民主模式的结合有利于确保中国共产党对基层的正确领导。

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