水利财务管理信息系统建设的思考与实践

詹全忠，蔡 阳

（水利部水利信息中心，北京 100053）

水利财务管理信息系统建设的思考与实践

詹全忠，蔡 阳

（水利部水利信息中心，北京 100053）

分析水利财务管理信息系统现状及面临的问题，提出水利财务管理信息系统建设的目标、原则和要求，基于新形势下水利财务管理的需求，从系统总体架构、部署架构及系统各组成部分内容等方面给出水利财务管理信息系统的建设构想。

水利；财务管理；信息系统；系统架构

0 引言

随着财政体制改革的深化、水利改革发展的深入，水利财务管理主要工作将从目前的事务管理向执行分析和决策支持等方向转变，水利财务管理的各项业务和各个环节，将从目前的部门预算、国库集中支付和政府采购等业务间相对独立，信息流动单向封闭，逐步向相互紧密衔接、信息对称透明转变。为全面落实国家及水利部关于加强财政管理、强化资金监督等要求，实现水利财务的全方位、全环节、全流程管理，2012 年 9 月 28 日水利部第10 次部长办公会提出“完善管理手段，加快构建覆盖水利财务管理全过程、水利财务工作各领域和各类水利财政性资金的水利财务管理信息系统”。为落实部长办公会要求，2012 年 10 月至 2013 年9 月，水利部开展了水利财务管理信息系统总体设计，2014 年，水利部水利信息中心基于总体设计成果组织开展了水利财务管理信息系统建设工作。

1 现状与问题

1.1 水利财务管理系统现状

近几年，水利部党组将水利预算执行和保障水利财政资金的安全、效率与效益摆在水利工作的突出位置来抓，部机关与直属各单位都结合实际建立和开发了相应的会计核算等财务管理相关软件。据统计，目前水利系统在用的财务管理相关软件主要由财政部等业务主管部门、水利部统一下发的软件和各单位自主开发（定制）的软件组成，其中财政部等统一下发的软件主要涉及预算管理、会计核算、政府采购、资产管理、财政专项资金管理等20 余套，应用范围基本覆盖了水利部所有预算单位；水利部统一下发的软件主要涉及项目管理、会计核算、动态监控、政府集中采购、国库支付、财政专项资金管理等近 10 套；各单位自主开发的软件主要涉及账务、预算执行、资产管理等业务，部分单位还实现了网上流转申报审批，职工工资查询，信息网上发布等业务。

1.2 水利财务管理存在的问题

财务管理相关软件在水利部各级预算单位的广泛应用，极大地提高了水利财务管理效率和水平，取得了明显成效，但是与当前水利财务管理的需求相比，还存在很多不足和不完善的地方，主要表现在以下几方面：

1）条块分割严重。财政部、水利部根据各自管理要求，开发部署了各自的财务管理相关软件，同时各单位、部门根据各自业务需求开发了相应的管理软件。这些软件系统由于建设渠道多样，平台与标准不统一，各自独立，系统之间上下不通、左右不联，形成一个个信息孤岛。

2）支撑能力不足。目前现有软件系统仅涉及水利财务管理部分业务，没能覆盖水利财务管理的各方面，如：价格管理、水利建设基金管理、地方水利财务信息无信息化管理手段，预算执行缺乏动态监控，综合财务分析基本空白等；部分财务管理业务虽然有信息系统支撑，但仅覆盖局部工作，如：预算管理仅完成编报，与预算执行和决算等各环节严重脱节，财务核算只侧重于账务处理等。

3）决策支持缺乏。现有软件系统多以业务办理为主，重在数据上报、统计和汇总等功能，面对各级领导等决策者，缺少对财务数据进行及时、有效的监管和分析，无法为领导决策提供有效的信息支持。

4）安全措施不健全。目前近半数的业务系统在因特网环境下运行，虽有权限、角色、鉴权、密码策略等安全手段，但安全防护措施不全面，仍存在一定的安全隐患，迫切需要在运行环境、系统部署、安全防护、安全制度等方面加强。

5）运行维护不到位。由于系统分散，各单位普遍存在着现场技术服务、故障响应不到位的现象，有时一个技术问题或故障的解决会拖延数日，影响了系统的正常使用，制约了应用的深入。

2 建设目标、原则与要求

2.1 建设目标

水利财务管理信息系统的建设总体目标是：紧密结合当前水利财务管理需要，全面落实国家及水利部关于加强财政资金管理、强化监督等要求，以预算管理为主线，以资金管控为核心，完善管理手段，加快构建覆盖水利财务管理全过程、水利财务工作各领域和各类水利财政性资金的水利财务管理信息系统，实现水利财务的全业务、全环节、全流程管理，为落实水利财务管理“三项机制”提供技术支撑，保障水利资金使用安全，提高水利财务综合管理水平[1]。

2.2 建设原则

水利财务管理信息系统建设需要遵循以下基本原则：

1）需求牵引，应用至上。水利财务管理信息系统建设必须以水利财务管理的业务需要为出发点，以确保水利资金运行安全为最高目标，全面分析需求，以需求分析作为建设的基本依据。

2）横向到边，纵向到底。水利财务管理信息系统必须覆盖水利财务管理工作的方方面面，覆盖水利财务管理的各个环节，做到水利财务管理工作内容全覆盖，贯穿全过程，时间全天候，信息全掌控。

3）准确便捷，预警控制。水利财务管理信息系统建设要采取有力、有效措施，确保水利财务管理数据的准确性；同时，系统应界面友好，使用方便，反应迅速；通过设置关键路径、敏感节点，实现疑点自动搜寻，及时预警，并能够实现远程控制。

4）统分结合，模块管理。水利财务管理信息系统建设，应结合业务需要，划分为不同子系统和模块建设，同时各模块要相互衔接，有机耦合，构成一个整体。

5）系统灾备，安全运行。水利财务管理信息系统建设要充分考虑系统安全性需求，一方面要制定相关的规章制度，另一方面要建立统一的安全平台，建设较为完善的系统灾备体系，确保系统安全稳定运行。

6）整体设计，分步实施。水利财务管理信息系统建设涉及面广，不可能一蹴而就，要在统一规划、总体设计的基础上，急用先行，分步建设，逐步完善。

7）全面整合，资源共享。水利财务管理信息系统建设要充分利用现有水利信息化发展成果，根据《水利信息化资源整合共享顶层设计》，从基础设施、数据资源、业务应用、安全体系等方面，全面整合共享现有资源[2]。

8）建管并重，保障应用。要改变重建轻管的观念，在做好系统建设的同时，提前谋划系统运行维护工作，既要落实专项经费保障系统的日常运维和功能完善、扩充等开发性维护，还要加强财务人员的培训、复合型人才的培养，从而更好地发挥系统的作用。

2.3 建设要求

水利财务管理信息系统建设既要考虑现有资源的充分利用，又要考虑与其他水利信息系统的整合集成；既考虑现有工作模式，又要考虑未来的优化流程；既要满足日常业务的需要，又要满足综合监控和决策支持的需要；既要着眼当前需求，又要兼顾未来发展，为此要落实 5 个方面的建设要求。

2.3.1 建成统一、高效、安全的系统

1）统一。坚持“统一技术标准、统一运行环境、统一安全保障、统一数据中心和统一门户”五统一[3]，打破数据壁垒，实现上下级预算单位、各系统间的信息交换及信息共享和业务协同，实现水利财务“预算核算决算一体化”、“财务管理、分析监控决策一体化”、“财务管理工作集成化”、“财务财政一体化”，形成完整的水利财务管理信息化体系。

2）高效。系统应注重体现应用的方便、快捷与准确等理念，注重效率的提高。既考虑现有工作模式，又要规范、优化工作流程，简化程序，提高效率。应用程序应集成各种功能，实现多渠道的信息共享，通过集成，自动生成各类会计凭证与综合财务报表，自动产生分析结果，通过自动处理，提高财务信息的时效性与准确性。系统应提供方便、快捷、准确的查询方法，支持业务人员随时通过系统了解本部门的行政经费、项目经费预算及执行情况，了解个人的相关财务信息，为财务人员日常办公提供支持。

3）安全。根据国家信息安全相关要求，建立完备的水利财务管理信息系统安全保障机制，既要保证系统能安全、可靠和持续运行，又要实现系统的信息安全。

2.3.2 实现财务管理全覆盖、全流程、全天候

1）全覆盖。系统建设范围应包括水利部所属全部五级预算单位，功能要覆盖预算管理、预算执行管理、政府采购、国库支付、资产管理、价格管理、水利审计、动态监控等水利财务全部业务，做到业务无死角、盲点，审计无禁区，实现水利财务工作各领域和各类水利财政性资金的全面管理。

2）全流程。系统以预算管理为主线，以资金管控为核心，全面贯穿部门预算的编审、政府采购、国库集中收付等主要业务内容，以详细反映每一笔细化的财政预算收支为基础，以收支平衡、绩效考核为控制手段，统筹兼顾资金、行政事业单位国有资产等综合资源管理配置，通过预算编报—用款申请—预算执行—监督检查—绩效评价各个环节自动化处理，实现水利财政资金立项、使用、监督、考核全过程管理。

3）全天候。建设较为完备的运行环境与保障体系，为保证系统 7×24 h 安全运行提供应用服务。应用先进的移动网络与通讯技术，实时、准确地将水利财政资金使用动态监控和实时预警信息，提供给各级领导和监控人员，及时发现疑点和跟踪处理。

2.3.3 全面支撑水利部预算管理“三项机制”

为全面规范、监控专项资金项目的使用，建立项目管控体系，实现从项目立项申请、审批、批复、执行、决算、绩效考核等全过程管理。通过项目储备管理与预算编报的有机结合，避免项目申报在预算编制期间的盲目性和随意性，提升预算编制的科学化和精细化水平，减少主管部门人员的审核工作量，提高水利财政专项资金使用效率和效益。

建立立体、实时、准确的预算执行动态监控体系，通过多维的预算监控指标控制和系统自动化处理，多层次和多级别地对水利财政资金运行的敏感方向、路径、节点进行实时预警，层层跟踪与级级核查，及时发现疑点并进行纠偏处理，对严重问题及时启动各级应急处置预案进行制动处理。对水利财政资金的使用进行事前、事中、事后动态监控，规范账务核算、政府采购、国库支付、资产管理等业务活动，从根本上杜绝水利财政违规资金的发生与使用，确保水利财政资金的安全使用。

充分利用信息技术，依据《水利部预算执行考核暂行办法》设定考核指标，自动生成各级预算单位考核综合报表，自动评估、打分，规范考核流程，提高预算单位考核的时效性和公正性，为“三项机制”的贯彻落实提供有力保障。

2.3.4 强化综合分析与决策支持

系统要立足财务管理日常业务，同时重点加强面向水利系统各级领导的决策支持功能，将领导关心的水利财务综合信息，以指标的形式固化在系统中，通过数据挖掘、穿透查询、科学分析、图表多维加工，及时为领导提供宏观、准确的数据，帮助决策者全面掌握水利财务情况，对未来的发展方向和目标进行量化的分析和论证，从而对财务管理活动做出科学的决策。

2.3.5 适应未来一段时期水利财政资金监控管理的需要

技术上，充分考虑云计算、大数据等新技术的应用，保障系统的先进实用。功能上，构建一套能够适应未来水利财政资金监控管理的发展需要，体现出新技术、新系统、新特点要求的信息化平台。

3 建设构想

3.1 总体架构

水利财务管理信息系统是覆盖水利财务管理全过程、水利财务工作各领域和各类水利财政性资金的水利财务管理信息平台，是水利信息化建设的重要组成部分，因此，总体架构应与水利信息化总体框架保持一致。水利财务管理信息系统总体框架可由 5 个层面、2 大保障体系共同构成，其中 5 个层面包括运行环境、数据资源、应用支撑、业务应用和应用交互等层面；2 个保障体系包括安全保障和标准规范 2 个体系，系统总体架构如图 1 所示。

图1 水利财务管理信息系统总体架构

1）运行环境层。为水利财务管理信息系统运行提供基础支撑，包括机房、网络、计算和存储等支撑环境。

2）数据资源层。支撑水利财务管理信息系统运行的基础、业务和综合数据等各类数据资源。

3）应用支撑层。提供统一的技术架构和运行环境，为水利财务管理信息系统建设提供通用应用和集成服务，主要由各类商用支撑软件和开发类通用支撑软件共同组成。

4）业务应用层。是系统应用的核心，构建预算管理、会计核算、国库支付、政府采购、资产管理、价格管理、财政专项资金管理、水利审计、动态监控、综合财务分析与辅助决策等水利财务管理业务应用。

5）应用交互层。是直接与用户交互的层面，主要包括以水利财务部门日常办公及内部业务处理为主的业务应用和面向社会公众的信息服务等门户。

6）标准规范体系。是支撑水利财务管理信息系统建设和运行，实现应用协同和信息共享的基础。

7）安全保障体系。是保障系统安全应用的基础，包括物理安全、网络安全、系统安全、应用安全、数据安全及安全管理等。

3.2 部署架构

为了便于集中管控，同时考虑到系统容灾需要，水利财务管理信息系统可采用大集中建设方式，设立主备双中心。在水利部设立主中心，集中部署水利财务管理各系统，为部属各级预算单位及各省级水行政主管部门提供服务；在黄河水利委员会（以下简称黄委）设立备份中心（兼作分中心），提供系统容灾备份功能，在主中心出现故障时，替代主中心提供服务，同时部署会计核算等业务流程相对独立的系统，为黄委及下属预算单位提供服务，分担主中心业务压力。

3.3 具体构成

3.3.1 运行环境层

水利财务管理信息系统的运行环境按照统一机房环境、统一网络、统一计算资源和统一存储资源的思路整合共享现有资源[4]，在现有资源不能满足需要的情况下，在现有的技术体系上进行必要的补充和完善。具体构成如下：

1）机房环境方面。水利财务管理信息系统全部部署于水利部和黄河水利委员会的机房中，共享机房设施。

2）网络环境方面。水利财务管理信息系统依托水利部现有网络资源，通过水利信息网政务外网（水利业务网）连接部属各级预算单位和各省级水行政主管部门；通过因特网或财政专网与财政部、国管局等业务主管部门连接；通过因特网向社会公众用户提供政务信息公开服务；补充与有关银行连接的专线。

3）计算、存储环境方面。水利财务管理信息系统将基于现有的云计算 IaaS 平台进行必要的扩充。水利部已建设云计算 IaaS 平台，将服务器、存储和网络等物理资源进行虚拟化，形成虚拟资源，利用云管理平台，将资源统一管理，形成一个个资源池，供业务应用使用，水利部云计算 IaaS 平台系统架构如图 2 所示。

图2 水利部云计算 IaaS 平台系统架构图

3.3.2 数据资源层

数据资源层对数据进行统一存储与管理，包括以下数据：

1）水利财务管理基础数据。指 2 个及 2 个以上业务需要使用到的、更新周期相对较长的数据，主要存储人员单位、资产设备数据、科目与指标等信息；

2）业务管理数据。是根据财务业务的需要，为方便系统运行而建设的数据，用于存放支撑财务业务运行所需的专用数据，包括预算管理、会计核算、项目管理、国库支付、政府采购、资产管理、价格管理、财政专项资金管理、水利审计统计、动态监控等财务业务信息；

3）综合数据。指通过 2 个及 2 个以上基础数据或业务管理数据相综合产生的主题数据，包括综合财务分析与决策等。

水利财务管理信息系统数据资源架构如图 3 所示。水利财务管理数据应按照水利数据模型进行设计，建成的数据资源全部纳入水利数据中心的统一体系，一方面共享水利数据中心的水利基础数据库，另一方面也为水利应用共享数据库提供数据源。

3.3.3 应用支撑层

应用支撑平台架构如图 4 所示。

商用支撑软件作为应用支撑层的基础，为水利财务管理信息系统的开发与运行提供基础软件环境，主要包括：应用服务器软件（JavaEE Application Server）、消息服务（MOM）、认证服务（CA）、报表制作工具等组件。

在商用支撑软件的基础上构建开发类通用支撑软件，将水利财务管理信息系统各子系统共同需要使用的软件模块进行统一的设计与开发，并以服务的形式提供给各个子系统使用，最终实现各应用系统技术架构的统一，便于实现系统内部的业务功能、系统间的业务协同与互联互通。

图3 水利财务管理信息系统数据资源架构图

图4 水利财务管理信息系统应用支撑平台框架图

水利财务管理信息系统应用支撑层应按照水利业务应用整合共享的架构进行建设，充分利用已有的报表工具及流程引擎等统一的通用工具和用户管理、数据交换、门户集成等通用支撑服务[3]。

3.3.4 应用层

应用系统运行在应用支撑平台架构上，根据对水利财务管理主要业务的需求分析，应用系统的建设涵盖 10 大子系统，各子系统相互支持，相辅相成，协同完成水利财务业务的管理。10 大子系统具体内容如下：

1）预算管理。将各级预算单位的财政收入、支出全部纳入预算管理子系统，通过规范和合理的编报、审核、审批流程确定各部门的收入及具体的支出项目，形成统一、完整的部门预算管理体系，严格控制会计核算，规范各单位的项目管理和支出行为，提高财政资金的使用效率和效益。同时，通过预算管理对国库集中支付、政府采购等财政改革相配套，实现对财政资金运行的全程监控，保证财政资金的安全和使用效率的提高。

2）会计核算。在水利系统内建设统一的水利财务会计核算子系统，统一核算平台、编码和标准，完成会计核算、结算管理、网络报表、年终决算和预算执行考核等业务管理功能，实现水利核算体系集中一体化管理及核算信息的实时反馈和查询。

3）国库支付。以国库集中支付业务为基础，在满足用款计划和直接支付上报和批复基本需求的基础上，与会计核算和预算执行监控等模块相结合，实现预算进度的控制、数据跟踪查询、统计分析、支付的实时监督等功能。

4）政府采购。实现政府采购预算、计划、实施等环节的在线和实时监控，将政府采购预算、采购计划、申报审批、采购合同等管理的全流程实现网络控制和监督，为政府采购监督管理部门和相关监督机构提供网上监督和管理。

5）资产管理。围绕资产全生命周期，以资产管理与预算管理相结合、资产管理与财务管理相结合，以及实物管理与价值管理相结合为原则，覆盖资产的计划、配置、使用、处置、评估和收益等各管理环节。

6）价格管理。实现部属水利工程的供水价格管理、部属水电站经营情况、涉水政府基金、行政事业性收费征收标准、规模查询及相关信息的统计和汇总。

7）财政专项资金管理。实现按专项对财政专项资金新建、合并、调整、统计、规划（实施方案）、年度实施方案、专项监督检查、总结报告、绩效评价等进行管理。

8）水利审计。实现水利部组织开展的基本建设项目审计、领导干部经济责任审计、预算执行审计、专项审计、财务自查、重点单位和项目资金财务检查等工作的信息化管理。同时，配合审计署，及时沟通审计情况和反馈询问函相关意见。

9）动态监控。依托水利财务各项业务管理子系统，以立体监控的手段，对水利财政资金的敏感方向、路径、节点进行多级预警和控制，逐步实现水利财政资金全覆盖、全过程、全天候监控，从而提高水利财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

10）综合分析与决策支持。利用现代信息技术和决策分析方法，通过建立数据库和分析模型，为预算单位的决策者提供及时、可靠的财务业务信息，帮助决策者对未来的发展方向和目标进行量化的分析和论证，从而对资金的收支活动做出科学的决策。

3.3.5 应用交互层

应用交互层主要包括以下 2 种门户：

1）业务应用门户。业务应用门户，应为所有水利财务信息管理系统提供统一的入口，是水利财务信息管理系统内所有业务人员日常工作和交流的窗口，也是信息发布的平台。业务应用门户应将系统内所有办公业务和信息服务集中到一个应用平台上，通过单点登录，实现所有应用的入口统一，并应提供个性化的业务界面和结构清晰、内容可定制的信息服务，实现各信息资源、各业务应用的集成与整合，达到信息资源的全方位共享。

2）信息服务门户。信息服务门户应为社会公众提供水利财务政策法规、依法公开的财务数据、相关的各种新闻、专题资讯等信息，是所有社会公众访问水利财务相关网站的统一入口。门户应及时向公众和社会发布水利财务信息，提供公共参与、监督水利财务管理的渠道。

3.3.6 安全保障

水利财务贯穿水利工作的各个领域和环节，直接影响水利改革发展进程和全局，水利财务管理信息系统受到破坏后，会对水利工作造成严重损害，进而对社会稳定造成严重的影响，根据 GB/T 22240-2008《信息安全技术 信息系统安全等级保护定级指南》相关规定，水利财务信息管理系统的信息安全保护等级应为第 3 级。水利财务管理信息系统应部署在水利部已建的安全区域内，纳入水利部水利信息中心的统一管理，充分利用水利部已建的统一安全管理体系和系统化、结构化和层次化的统一安全防护体系，共享现有的安全资源，提升系统安全保障能力[6]。同时建立异地备份中心，水利财务管理信息系统采用主中心和异地容灾备份中心双中心容灾架构（将来根据水利部整体容灾备份体系可扩展到两地三中心架构），采用基于存储的复制技术实现文件型数据的容灾备份，基于数据库的复制技术实现数据库的容灾备份，达到应用级灾备。

3.3.7 标准规范

水利财务管理信息系统包括水利部主中心和黄委分中心 2 个层面的系统，系统层次和结构复杂，各级系统之间存在大量的数据传递，而且系统覆盖5 级预算单位，各单位在同一平台开展工作，因而对规范性要求很高，需在水利行业有关标准的基础上，补充编制一系列项目标准，重点是会计科目体系、水利财务预算项目代码规范等业务规范，以及水利财务管理信息系统数据交换、系统集成规范等技术规范。

4 结语

以 2011 年中央 1 号文件和中央水利工作会议为标志，水利事业进入跨越式发展的新阶段，水利投入大幅增长，水利工程建设快速推进，要管好用好庞大的水利财政资金，责任重大，任务艰巨，必须借助现代信息科学技术手段，加快推进水利财务管理信息系统建设和应用。随着水利财务管理工作的不断深化、管理要求的不断提高，对信息化的要求也就不断提高，因此水利财务管理信息系统的建设是一个逐步完善的过程，2014 年开始的建设项目首要解决的是水利财务管理的信息化，在后期应逐步过渡到信息化的财务管理。

[1] 水利部水利信息中心. 水利财务管理信息系统总体设计[R]. 北京：水利部水利信息中心，2013: 53-65.

[2] 水利部信息化工作领导小组办公室. 水利信息化顶层设计[R]. 北京：水利部信息化工作领导小组办公室，2009: 4-8.

[3] 蔡阳. 关于水利信息化资源整合共享的思考[J]. 水利信息化，2014 (6): 1-5.

[4] 付静，詹全忠. 水利信息化基础设施整合共享研究与实践[J]. 水利信息化，2014 (6): 28-29.

[5] 程益联，付静. 水利数据整合共享研究[J]. 水利信息化，2014 (6): 14-16.

[6] 詹全忠. 水利网络与信息安全资源整合共享探讨[J]. 水利信息化，2014 (6): 22-26.

Thinking and Practice on Building Water Resources Financial Management Information System

ZHAN Quanzhong, CAI Yang

(Water Resources Information Center, the Ministry of Water Resources, Beijing 100053, China)

The article analyzes present situation and problems of water resources financial management information system, puts forward the objectives, principles and requirements on construction. Based on the demand of financial management of water resources in the new situation, it gives building ideas of the system from the overall system architecture, deployment architecture, the content of each part of the system and etc.

water resources; financial management; information system; system architecture

TV21

A

1674-9405(2015)02-0010-08

2015-02-02

詹全忠（1974－），男，湖北大冶人，教授级高工，主要研究方向为水利信息化。