法国流域水资源管理的模式及启示

寇怀忠

（水利部黄河水利委员会，河南 郑州 450003）

法国流域水资源管理的模式及启示

寇怀忠

（水利部黄河水利委员会，河南 郑州 450003）

在法国，99% 的居民都能用上供水管网的水，95% 的生活污水得到处理。法国以水文自然流域为基本单元的现代水资源管理模式，取得了非常好的效果，其成功经验对欧盟水资源水环境的管理模式产生了很大影响。旨在通过介绍和分析卢瓦尔—布列塔尼流域水资源管理实践，了解法国流域水资源管理的模式，以期为我国流域水资源的管理改革和可持续发展提供有益借鉴。

法国；流域水资源管理；卢瓦尔—布列塔尼流域

1 法国水资源管理概述

法国现代水资源管理体制源于 1964 年 12 月16 日颁布的水文状况及水量分配法与水污染防治法[1]。此法提出了水资源管理的三原则，即以大河流域为单元实施分权管理、协商管理及建立投融资机制；同时，在每个大流域，设立流域委员会和流域水管理局。之后，经过不断改革完善，法国的水资源管理更加现代化，更加适合经济社会发展、自然气候环境等的变化，取得了成功。其中，1984 年颁布的渔业法[2]，首次引入了生态最小流量的规定，突出强调了水环境，要求各水库大坝运行要保障下游水生态系统的功能；1992 年颁布的水法[3]，强调水是国家的共同财富，要平衡水资源的各类应用，要对地面水、地下水、海水、滨海水等统一管理，要保护水生态系统和湿地，奠定了水资源一体化管理原则；2006 年颁布的水和水环境法[4]，全面创新改革水资源政策，把水资源管理的目标确定为：达到欧盟水框架指令确定的水资源管理目标、改进取用水条件、水基础设施管理运行更加透明、改革淡水渔业的组织体制，改革了水务管理局的融资投资体制，设立了国家水资源和水环境办公室（ONEMA）。

法国将本土划分为 6 大水文地理流域而实施水资源管理，卢瓦尔—布列塔尼流域[5]是其中之一。卢瓦尔—布列塔尼流域有法国最长的河流卢瓦尔河，其东发源于塞文山脉，经中央高原，西至南特，注入大西洋的比斯开湾；流域总面积为 15.5 万km2，1 240 万人口，涉及 10 个大区、36 个省，7 300 个城镇。流域内农业和农副食品业占法国的比列较重：2/3 的酿酒，50% 的谷物粮食产量，50% 的贝业养殖，50% 的渔业。主要介绍卢瓦尔—布列塔尼流域水资源管理情况，通过了解该流域，对法国现代水资源管理体制有更具体和深刻的认识。

2 组织管理体制

在国家统一的框架下，卢瓦尔-布列塔尼流域的水资源管理[5]主要由流域委员会和流域水管理局共同承担；依据水法，设立一流域总协调首长。同时，流域内的市政府、公共机构及企业等也承担相应的管理工作。法国流域水资源管理组织框架如图 1所示。

1）环境和可持续发展部。法国可持续发展、环境和能源部，简称“环境和可持续发展部”，负责制定国家水资源管理政策、水资源利用、水污染控制、水的净化处理、河流和水生态环境保护等。

2）国家水委员会（CNE）[6]。挂靠在环境和可持续发展部，其内设公共服务收费和质量咨询委员会、水资源信息系统用户常务委员会，有 156 个委员，委员会主任由总理任命。主要职责包括：划分流域地理区域并对相关流域进行组合管理，对解决多流域面临的共同问题、涉及国家层面的水资源开发和分配、区域性的大项目开发、向用户收取的水费价格及水资源和水清洁公共服务的质量等，提出建议。

图1 法国国家流域水资源管理组织框架

3）流域总协调首长。卢瓦尔省的省长担任卢瓦尔—布列塔尼流域的总协调首长，其主要职责包括：推动和协调国家水政策的落实，批准流域水资源开发和管理总规划（SDAGE），审查并颁布为实现SDAGE 而采取的技术、经济、法规等方面的行动计划（Programme de Mesures，PDM）。PDM 包括对洪水、水状态、水环境进行监测、预测预报、预警预报的具体措施。

4）ONEMA[7]是国家权威的公共技术服务机构，提供与环境相关的公共服务，旨在促进水资源和水生态全局性和可持续化管理。ONEMA 参加水环境监测、水资源的利用控制、水质防护、生物多样性恢复和保护工作；组织并参加有关信息采集，包括：水资源、水环境、人类活动，并将这些信息提供给公众、国家、欧盟及区域和流域的相关组织；为公共水政策提供技术支持、为国家水信息系统开发涉及的重大项目制定发展政策。

3 流域委员会

卢瓦尔—布列塔尼流域委员会[8]是流域水资源开发和管理的政策制定机构，负责对流域水政策中所有重大问题进行咨询和审议。

3.1 委员会的构成

卢瓦尔—布列塔尼流域委员会由 190 个成员构成。成员按照“40—40—20”的比例分别来自 3 个层次，代表水资源管理的所有利益相关方：76 个团体代表，其中有来自地区的8个代表，来自流域省的 29 个代表，来自城镇或城镇团组的 39 个代表；76 个用水户代表，主要来自工业、农业和协会；38 个国家和公共机构的代表。委员会设立秘书处，并由流域水管理局提供各项支撑保障。

3.2 委员会的职责

确定流域水管理局工作政策，参于流域水管理局融资投资决策制定，同时还负责对涉及流域共同利益的重大行动计划进行咨询和审议。主要职责包括：对流域内所有涉水政策的相关问题进行咨询；组织相关利益方和公共咨询机构共同参与制定流域总规划 SDAGE，并监督实施；对完成 SDAGE 而必须实施的行动计划 PDM 进行审议；对子流域规划SAGE 提出建议；对取用水费标准和流域水管理局立项的多年项目进行审议。

3.3 委员会的工作开展

卢瓦尔—布列塔尼流域委员会依托 2 类分委员会开展工作：7 个专业委员会，6 个区域委员会。

3.3.1 专业委员会

1）经费和规划专委会。负责审查流域水管理局的水费标准和落实多年行动计划及其修订等。2）工作促进专委会。负责跟踪督导水框架指令相关工作的实施，尤其是与 SDAGE 的相关工作及配套的行动计划 PDM。3）公共关系专委会。负责确定流域委员会的公共关系工作方向，为委员会提出公共关系政策的重大方针，并确保落实水框架指令第 14 款的要求（要求水资源的管理必须依靠各方紧密合作并采取一致的行动，为包括用水户在内的公众提供信息、咨询并许可其参与水资源的管理）。4）国际合作专委会。负责为流域委员会制定水事合作工作方向，对流域内不同机构间分权式合作的政策、方针提出建议，提出开展人道性帮助的建议。5）流域滨海专委会。在制定 SDAGE 及 SAGE 并在督促其落实的层面，以及在流域水管理局和各类公共运行商参与的金融资助层面，跟踪和管理流域滨海区有关的水资源问题。6）规划和洪水专委会。为流域委员会提出建议，包括：评价洪水风险、制作洪水面积图、制作洪水风险图、制定洪水风险管理方案，并制定各类洪水预防行动方案（PAPI）。同时，对流域内跨区项目的有关问题进行跟踪，并为流域委员会提供决策建议。7）水自然环境专委会。负责提出流域水自然环境管理和保护的政策，以及对流域内所有涉及水自然环境的问题进行咨询。

3.3.2 区域委员会

从水文地理的角度看，卢瓦尔—布列塔尼流域非常大。为了更好地组织协调有关工作，流域委员会在区域层级又设立了 6 个区域委员会，在相应区域履行流域委员会的职责。

流域委员会每年组织多次全体会议，讨论、审议流域内水资源管理的相关工作，形成决议，解决问题。如 2013 年流域委员会召开 4 次全体会议，研究的的主题极为广泛，包括：国家水委员会的代表人选确定、委员会内各专业委员会主任选举、区域委员会主任选择、流域水管理局董事会的人选、流域内的各类规划（如流域内地区的气候、空气和能源规划）、规划内的项目、规划的修订完善等。委员会所召开的每次会议的过程和结论，都在门户网站向公众公布。

4 流域水管理局

卢瓦尔—布列塔尼流域水管理局[9]是政府实行流域水资源管理的政策执行机构，接受董事会的领导，在多年行动计划 PDM 框架内行使职权、开展工作，在流域层发挥融资投资激励的作用。水管局下设 6 个区域水管理分局。流域水管理局掌握约 3.6 亿欧元的年度预算，当前正在实施第 10 个 6 年工作计划，投资达到 24.5 亿欧元。水管理局在总部所在地奥尔良地区和 6 个区域分局共有 313 个合作单位，协同工作，共同履行管理局的职能，并提供相关服务。

4.1 主要职责

流域水管理局负责：对影响流域水质和水量的各类用水或活动收取水费；以提供经费资助或者借贷的形式，推动流域内相关的水资源管理公共利益工作；通过经费资助的形式，水管理局参与水资源的改善和水环境的保护，包括组织调查了解水环境情况、评价水资源管理措施的效果、向公众发布有关水资源的数据和信息、提供满足流域委员会进行会商沟通需要的手段；制定 6 年工作行动计划。以下着重介绍费用征收、项目经费资助及其资助效果评价的情况。

1）关于费用征收。国家规定收费上限、畜牧排污收费标准及面源污染收费标准，其他的收费标准由流域委员会确定。收费主要涉及：居民生活排污费、污水管网改造费；工业排污费、污水网改造费；农业排污费；渔业水环境保护费；水产品行业面源污染费等。流域水管理局征收的水费，只能用来资助防治污染、保护水资源和水自然生态环境的项目。

2）关于项目资助。水管理局建立了一套完整的行政与经费管理规范和技术规范。行政与经费管理规范明确了资助对象的范围、条件、申请办理程序、经费的划转、资助工作的控制等。技术规范要求资助的项目必须符合卢瓦尔—布列塔尼流域水资源开发和管理总规划，明确了污水收集、输送和处理的有关技术规范，同时明确了污水处理站的设计运行、自动监视，污水收集系统的设计、运行、质量控制等方面的要求。技术规范还特别要求，资助的项目业主必须把质量控制工作委托给具备资格的第三独立方。

3）关于效果评价。资助项目的评价是一项重要工作。水管理局董事会常设一评价工作组，负责从公共政策评价的意义上进行评价，旨在改进流域水资源管理工作和水政策落实。评价工作组由水管理局董事会和流域委员会的人员组成，评价工作明确了工作要求、评价主题、日程及评价结果的应用。评价工作由董事长签发后生效。

4.2 水管理分局

流域水管理局设 6 个管理分局，分别在不同区域履行水管理局的管理职能。下面以阿利埃省—卢瓦尔上游分局为例，介绍管理分局的组成和职责。

阿利埃省—卢瓦尔上游分局管辖的范围内，有3 个大区，12 个省，占整个流域内 25% 的城镇，230 万人口。该分局共有 23 人，包括局长、局长秘书、行政事务专员，1 个工作督导部，2 个事务部。事务部负责分局所管的 12 个省的工作，与所在地区内各类水利益相关方密切合作，共同落实卢瓦尔—布列塔尼流域水管理局的各项工作，主要包括：遵照国家和流域水资源管理工作要求，制定实施行动计划；推进和管理所签订工程合同的实施；支持项目设计管理和实施；进行技术指导，负责申请项目资助行政和经费的管理；控制和评估资助的项目，推广取得的成果；推动流域管理政策在区域层面的落实；为区域委员会及其水论坛秘书处提供工作支撑。

5 流域水资源开发和管理总规划

根据 2006 年颁布的环境法第 L.212-1 条款的要求，每 6 年制定 1 次流域总规划 SDAGE 及子流域 SAGE。SDAGE 确定了水资源均衡管理及流域水质和水量的管理目标及相关重大政策，是落实欧洲水框架协议的主要手段，具有法规效力。环境法规定：流域内任何涉水管理决策和措施必须与 SDAGE相一致；市政发展规划及 SAGE 的制定都必须与SDAGE 相一致。

目前，卢瓦尔－布列塔尼流域正在实施的 6 年规划 SDAGE（2010—2015）[10]，共 68 条款，15 个大方面：河流管理、氮污染和有机物污染的减少、杀虫药剂污染和危险物质引发的污染控制、通过保护环境实现保护水资源健康、取用水管理、保护湿地和生物多样性、疏通鱼类河道、保护滨海水资源和水源地、减少河道洪水的风险、加强地方政策和公共政策的协调性、法规和投资经融工具的运用、发布和共享水资源信息等。

SDAGE 的编制是公众参与水管理的过程。卢瓦尔—布列塔尼流域委员会 2002 年就启动了当前执行的 SDAGE 编制工作，历时 7 年，2009 年 10 月最终获得流域委员会通过，同年 11 月由流域总协调首长签发。其间，大规模广泛征求流域相关方的意见和建议共 5 次；同时，公众还可以通过网站提出建议。SDAGE 的编制过程中，充分贯彻了公众参与、开放与合作的精神。

6 流域水资源管理行动计划

与流域总规划 SDAGE 同等重要且密不可分的是流域行动计划 PDM[11]，两者同步编制，并经流域委员会审议、流域管理总协调长签发。前者确定了流域开发和管理的水质和水量目标，而后者从经济河技术方面提出了可行的实施措施。PDM 具有法规效力，国家将管理和监督其实施情况，将其纳入到国家水警察的工作中，也纳入到相关公共管理政策中，并公开计划的进展。其编制是流域水资源管理相关的方面密切合作的结果，包括流域环境大区管理局（Diren）、国家在大区和流域省的相关公共服务机构、流域水管理局及流域委员会等。

PDM 的内容主要包括以下 3 个方面：1）提出整体行动计划，涉及流域内城市和工业污染、农业和杀虫药剂污染、水量及河道等方面的总体措施要求。2）提出涉及湿地保护、洪水管理及信息共享交换等的措施。其中，关于湿地保护，提出了 1.7 亿欧元的预算；洪水管理，主要涉及预防、预报、保护、灾害管理及灾后恢复等。3）将 6 个区域委员会管辖的范围进一步划分成 32 个更小的子区域，针对每个子区域提出要采取的关键的、更加具体的措施要求。

7 结语

从法国卢瓦尔—布列塔尼流域水资源管理实践可以看出，法国水资源管理遵循以下基本原则：1）实施流域为单元的水资源管理。2）实施水资源的一体化管理。3）实行对话机制和行动协调机制。4）实施专有财政资源管理。5）实施多年规划和行动计划。法国流域水资源开发和管理规划、水费征收与管理使用的政策制定，都经历比较长的过程，许可相关利益方充分对话协商和参与。“政策制定－政策执行－评价监督”的三位一体的管理模式，是成功实施流域水资源一体化管理的重要原因之一。

目前，我国流域水资源开发和管理实践中在发展规划与实施计划配套、公众参与、节水意识、水费征收与使用等方面仍存在诸多问题。在我国经济社会发展的新常态下，为从根本上加快解决流域水资源管理中的问题，法国流域水资源现代化管理所取得的成功经验，值得借鉴。

[1] 法国可持续发展、环境和能源部. Loi relative au régime et à la répartition des eaux et à la lutte contre leur pollution [EB/OL]. [2015-03-01]. http://www.legifrance. gouv.fr/jopdf/common/jo_pdf.jsp? numJO=0&dateJO=19641218&page-Debut=1258.

[2] 法国可持续发展、环境和能源部. LOI relative à la pêche en eau douce et à la gestion des ressources piscicoles[EB/OL]. [2015-02-19]. http://www. admi. net/jo/loi84-512. Html.

[3] 法国可持续发展、环境和能源部. LOI sur l'eau[EB/OL]. [2015-01-28]. http://www.legifrance.gouv.fr/affichTexte.do? cidTexte=JORFTEXT 000000173995 &categorieLien=id.

[4] 法国可持续发展、环境和能源部. Loi sur l'eau et les milieux quatiques [EB/OL]. [2015-02-10]. http://www.legifrance. gouv.fr/affichTexte.do?cidTexte=JORFTEXT000000649171.

[5] 卢瓦尔-布列塔尼流域官网[EB/OL]. [2015-01-21]. http://www. eau-loire-bretagne.fr/.

[6] 国家水委员会. 国家水委员会职责[EB/OL]. [2015-01-18]. http://www. comitenationaldeleau. fr/role.

[7] 国家水资源和水环境办公室. ONEMA 介绍 [EB/OL]. [2015-02-22]. http://www.onema.fr/.

[8] 流域委员会. 流域委员会职责[EB/OL]. [2015-02-25]. http://www.eau-loire-bretagne.fr/comite_de_bassin.

[9] 流域水管理局. 流域委员会职责[EB/OL]. [2015-02-24]. http://www. eau-loire-bretagne.fr/nos_missions.

[10] 流域委员会. 流域开发和管理总规划[EB/OL]. [2015-02-16]. http://www. eau-loire-bretagne.fr/sdage/sdage_2010_2015.

[11] 流域委员会. 流域行动计划[EB/OL]. [2015-02-27]. http://www.eau-loire-bretagne.fr/sdage/sdage_2010_2015/programme_mesures.

Thinkings of Management Regime of Basin Water Resources in France

KOU Huaizhong

（Yellow River Conservancy Commission, the Ministry of Water Resources, Zhengzhou 450003, China)

In France, drinking water supply network is accessible to 90% inhabitants，and 95% domestic waste water is treated. The modern regime of water resources management with natural hydrologic basin as unit in France has yielded gained good results and it has important impacts on management mode of water resources and aquatic environment in Europe. By presenting and analyzing management experiences of Loire-Bretagne basin water resources, this paper is aimed to provide clear insights into modern management regime of France basin water resources, and is expected to be helpful to management reforming and sustainable development of basin water resources in China.

France, basin water resources management, Loire-Bretagne basin

TV21

A

1674-9405(2015)02-0001-04

2015-03-12

寇怀忠（1964－），男，河南台前人，教授级高工，从事大数据、信息检索和语义网络研究及水利信息化管理工作。