河南省基本公共服务均等化供给现状分析

■ 唐娟莉（郑州大学商学院 郑州 450001）

根据国家的发展战略和河南省经济发展状况，同时为了适应经济体制的转轨，对于公共服务供给制度，河南省现行的是在延续旧体制（即人民公社时期的公共服务供给制度和家庭联产承包责任制下的供给制度）的基础上发展而来的城市偏向型的供给制度。正是由于这种城市偏向型的公共服务供给制度，使得河南省基本公共服务供给严重不足，且城乡、区域在基本公共服务供给规模和供给质量方面存在着明显的差距。农村公共服务供给严重不足是城乡公共服务供给差异的关键所在，这在一定程度上影响了农民的生产和生活。

基本公共服务供给能力分析

决定基本公共服务供给水平高低的因素有多个，但是较为主要的是财政能力和制度安排两个因素。首先，对于财政能力来说，河南省位于我国中部地区，是全国的交通枢纽，经济总量虽处于全国前列，可是按人均经济总量看却处于全国中下游水平，并且地区差异较大，特别是各地区财政能力水平差异巨大。分税制改革以来，河南省财政能力（财政收入和财政支出）实现了较大幅度的增长，财政收入由1994年的93.35亿元增加到2012年的2040.33亿元，其中2008年突破1000亿元，达到1008.9亿元；财政支出由1994年的169.62亿元增加到2012年的5006.4亿元，其中2005年突破1000亿元，达到1116.04亿元（见图1）。财政能力的迅速增长并没有解决长期以来基本公共服务供求之间的矛盾，这表明基本公共服务供给问题的根源不仅仅在于财政能力，更为重要的在于基本公共服务供给制度安排。

其次，对于基本公共服务供给制度安排，由于基层政府在职能转变上没有实现由经济建设型向公共服务型职能的转变，即基层政府职能转变的滞后，导致基层政府没有履行其职责——提供基本公共服务，而是将其主要精力和财力放在了上级政府下达的各项政治事务和各项经济指标上，从而造成农村公共服务供给严重不足，供需矛盾日益突出。财政职能决定于政府职能，而政府职能的错位、越位等必然导致财权问题。现行的这种城市偏向型的公共服务供给制度，使得基层政府很少去关注民生问题，而是更多地关注经济指标（主要是由于政府常以国内生产总值、财政收入等硬性指标为业绩考核标准），这阻碍了经济的发展，同时也给基本公共服务非均等化提供了可能和基础。

基本公共服务供给水平分析

（一）基本公共服务供给总体水平

如表1所示，河南省基本公共服务财政支出呈现出逐年增加的趋势，但是基本公共服务支出占财政支出的比重却呈现出下降态势。2007-2012年，河南省基本公共服务财政支出由355.71亿元增加到663.07亿元，年均增长率为13.26%；基本公共服务支出占财政支出的比重由19.02%下降为13.24%，下降了5.78个百分点。从基本公共服务支出情况来看，河南省基本公共服务支出只占全国基本公共服务支出5.6%左右，但是从基本公共服务支出占财政支出的比重来看，河南省基本公共服务支出占财政支出的比重都要高于全国。因此，河南省基本公共服务供给水平还有很大的提升空间。

（二）基本公共服务供给结构

作为最基本的公共服务项目，本文在此主要以基础教育、医疗卫生、社会保障和就业这三类公共服务项目为例进行分析。从基础教育、医疗卫生、社会保障和就业这三类公共服务项目的支出情况来看，基础教育支出较多，为3909.31亿元，占财政支出的比重为19.81%，社会保障和就业次之，支出额和占财政支出的比重分别为2655.86亿元和13.46%，医疗卫生最少，上述这两个指标分别为1525.086亿元和7.73%。由此可见，河南省基本公共服务供给结构并不是很合理。

1.基础教育。教育是民族振兴的基石，经济社会的持续稳定健康发展是以基础教育为基础的，基础教育的重要作用（即基础性、先导性与全局性）在社会主义和谐社会构建中得到了很好的体现。教育要发展，要有高质量的教育水平，经费是前提条件，即就是要保证充足的经费支出。如表2所示，2007-2012年，河南省教育经费支出呈现出逐年增加的趋势，由366.12亿元增加到1106.51亿元，年均增长率为24.76%。2007年河南省教育支出占财政支出的比重为19.57%，之后逐年下降，2010年下降为17.84%，2011年开始回升，为20.17%，2012年上升到22.1%，总体上支出比重上升了2.53个百分点。虽然河南省教育经费支出呈现出逐年增加的趋势，但是与实际需求相比，还显得不足，因此，一方面，还需进一步加大对教育的投入力度，尤其是农村基础教育的投入力度，另一方面，需要提高教育经费支出占GDP的比重，否则会加重居民的家庭经济负担，这样的结果必然会损害基础教育的福利性和公平性，更为严重的可能会致使部分农民子女无法接受到基本的教育。

图1 分税制改革以来河南省财政收支变化趋势

表1 2007-2012年基本公共服务供给总体水平比较 单位：亿元，%

表2 2007-2012年河南省部分公共服务财政支出情况 单位：亿元，%

表3 城乡卫生人员情况比较

表4 每万农业人口乡镇卫生院床位数情况

2.医疗卫生。医疗卫生保健服务作为公共服务的重要构成部分之一，直接关系到人们的生命健康，也成为制约经济社会发展的主要影响因素之一。2007-2012年，河南省医疗卫生支出及其占财政总支出的比重都呈现出逐年增加的趋势，医疗卫生支出由98.78亿元增加到425.99亿元，年均增长率为33.95%，增长速度很快；医疗卫生支出占财政总支出的比重由5.28%上升到8.51%，上升了3.23个百分点（见表2）。虽然河南省医疗卫生支出及其占财政总支出的比重均呈现出逐年增加的趋势，这主要是与国家出台的一系列惠民政策有关，在一定程度上缓解了人们“看病难”、“看病贵”的问题，但是与实际需求相比，政府财政支出水平相对还过于偏低，患者看病的方式主要以自费医疗为主，同时伴随有市场化机制的导向，加重了居民的家庭经济负担，这就使得居民收入增长缓慢与医疗卫生费用增长过快之间的矛盾无法得到缓解，于是，各级财政还需进一步加大对医疗卫生的支出力度，促进医疗卫生事业的不断发展，真正减轻居民的家庭经济负担，从根本上解决居民“看病难”、“看病贵”的问题。

3.社会保障和就业。社会保障制度对于稳定社会发展、缓解贫困、失业、促进农民增收等具有重要的作用，可谓是在社会经济发展中发挥着“稳定器”与“调节器”的作用。2007-2012年，河南省社会保障和就业支出呈现出逐年增加的趋势，由281.22亿元增加到631.61亿元，年均增长率为17.566%，其增长速度慢于基础教育和医疗卫生的增长速度；同期，社会保障和就业支出占财政总支出的比重却呈现出逐年下降的态势，由15.03%下降到12.62%，下降了2.41个百分点（见表2）。虽然河南省社会保障支出呈现出逐年增加的趋势，而其占财政总支出的比重却在不断下降，但是整体来看，随着经济社会的不断发展，居民对社会保障的重视程度越来越高，但这与社会发展、与解决贫困等问题的需求相比，社会保障支出占财政支出的比重还显得偏低。

由此可知，河南省基本公共服务供给结构还存在着诸多不合理，需要不断调整并优化基本公共服务供给结构，提高基本公共服务供给水平，不断满足居民日益增长的需求。

（三）区域基本公共服务供给水平

由于地区历史文化、人口结构、经济发展水平等的差异，使得各地区基本公共服务供给水平也存在较大的差距，不仅表现在总量上，人均水平上也存在着巨大差异。在此同样以基础教育、医疗卫生、社会保障和就业这三类公共服务项目为例进行分析。

首先，从投入总量上来看，2012年郑州市一般公共服务财政支出水平居于首位，为827634万元，而济源市的一般公共服务财政支出最少，仅为63535万元，仅为郑州市的7.68%；郑州市的教育、医疗卫生、社会保障和就业支出也是列于第一位，分别为1240176万元、460530万元、557360万元，济源市的这三类公共服务财政支出排于最后，分别为96060万元、39608万元、44804万元，分别仅为郑州市的7.75%、8.6%、8.04%。可见，河南省各地区之间基本公共服务供给水平在总量上存在着巨大的差异。其次，从人均供给水平上来看，2012年郑州市的人均一般公共服务财政支出、人均教育支出、人均医疗卫生支出、人均社会保障和就业支出均居于首位，是河南省各市中人均水平最高的，这四项指标分别为1116.92元/人、1673.65元/人、621.5元/人、752.17元/人。人均一般公共服务财政支出最低的是濮阳市，为357.49元/人，比郑州市人均水平低759.43元/人，郑州市人均水平是濮阳市的3.12倍；人均教育支出最低的是开封市，为658.92元/人，比郑州市人均水平低1014.73元/人，郑州市人均水平是开封市的2.54倍；人均医疗卫生支出最低的是信阳市，为283.68元/人，比郑州市人均水平低337.82元/人，郑州市人均水平是信阳市的2.19倍；人均社会保障和就业支出最低的是安阳市，为321.44元/人，比郑州市人均水平低430.73元/人，郑州市人均水平是安阳市的2.34倍。由此可见，河南省各地区之间基本公共服务供给水平无论是从供给总量来看，还是从人均供给水平来看，均存在着较大的差异。因此，需进一步加大对经济发展水平较低地区的公共服务投入力度，也可以通过财政转移支付手段寻求帮助（主要是经济发展水平高的地区如郑州市可以向经济发展水平较低的地区提供财政帮助），提升经济发展水平较低地区的财政实力，进而不断提高其基本公共服务的供给水平，不断缩小地区差距，促进区域经济社会的协调发展。

表5 河南省城乡养老保险比较 单位：万人、亿元

（四）城乡基本公共服务供给水平

由于城乡二元经济结构体制的影响，以往实行“优先发展工业、优先发展城市”的倾斜型发展战略与政策，造成了河南省基本公共服务投资制度的城乡差异化，最终致使农村和城市在公共服务供给上存在较大差距，即农村居民和城市居民享受着不同层次、不同级别的公共服务。现实中，现行的城市偏向型的公共服务供给制度，使得河南省城乡基本公共服务供给在规模、质量方面均存在着较大的差异。城市公共服务主要是由政府来提供，而农村公共服务实际上主要是由农民自己来提供的（乡镇政府财力有限，不能有效提供基本公共服务）。城乡公共服务供给体制的差异性造成了城市和农村在供给数量和供给水平均存在明显的差距，使得城乡公共服务非均等化供给问题突出。于是，在此本文主要以医疗卫生和社会保障为例对城乡基本公共服务供给水平进行分析。

1.医疗卫生。从城乡卫生人员情况来看，城市要远高于农村，并且有进一步扩大的趋势。城市卫生人员数呈现逐年增加的趋势，并且占到总卫生人员数的80%左右，而农村卫生人员数无大的变化，甚至有减少的趋势，仅占总卫生人员数的20%左右。如表3所示，城市卫生人员数由2009年的44.85万人增加到2012年52.87万人，年均增长率为5.64%，而农村医生和卫生员数2009年为12.43万人，2012年为12.39万人，总体上有减少的趋势。

从城乡医疗机构床位数情况来看，城市也要远高于农村。2011年，城市和农村每万人所拥有的医疗机构床位数分别为70.32张和23.1张，农村仅为城市水平的32.85%；2012年，城市和农村每万人所拥有的医疗机构床位数分别为79.64张和26.21张，农村仅为城市水平的32.91%。

从农业人口乡镇卫生院床位数情况来看，每万农业人口乡镇卫生院床位数呈现出逐年增长的趋势，但是其占每万人医院和卫生院床位数的比重总体上呈现下降趋势。如表4所示，2008-2012年，每万农业人口乡镇卫生院床位数由8.43张增加到10.71张，但是同期其占每万人医院和卫生院床位数的比重却由35.15%下降到了27.55%，下降了7.6个百分点。

2.社会保障。最低生活保障平均标准和支出水平来看，城市均要高于农村。2010年城市和农村最低生活保障平均标准分别为202元/人、月和85元/人、月，城市最低生活保障平均标准是农村的2.38倍；城市和农村最低生活保障支出水平分别为153元/人、月和64元/人、月，城市最低生活保障支出水平为农村的2.4倍。

从城乡养老保险的基金收入、基金支出、累计结余情况来看，城市均要远高于农村。如表5所示，2010年城市和农村养老保险基金支出分别为420.3亿元和16.2亿元，农村仅为城市的3.85%，2010年城市和农村养老保险基金累计结余分别为499亿元和23.18亿元，农村仅为城市的4.65%；2011年城市和农村养老保险基金支出分别为506.29亿元和30.24亿元，农村仅为城市的5.97%，比2010年高出2.12个百分点，2011年城市和农村养老保险基金累计结余分别为600.95亿元和62.82亿元，农村仅为城市的10.45%，比2010年高出5.8个百分点。由此可见，城市社会保障水平要高于农村，但城市和农村之间的差距有不断缩小的趋势。

综上所述，进入21世纪，特别是2003年以来，政府加大了对农村公共服务的投入力度，使农村公共服务得到了长足的发展。但是由于长期受到历史和现实条件的双重约束，城乡在基本公共服务供给数量和供给水平上仍存在着较大的差距。但是城乡二元结构体制是造成河南省基本公共服务非均衡供给的根本原因。

基本公共服务供给成本分析

对于河南省基本公共服务供给成本的分析，在此主要是对河南省城乡居民公共服务供给成本分担不均等问题进行分析。

在当今社会，政府用来分摊基本公共服务供给成本的社会分配机制是税费。税收分摊一般是在遵循能力原则的基础上，同时要兼顾公平原则；非税（主要包括政府集资、收费等）分摊一般是在遵循受益原则的基础上，同时要兼顾公平与效率。从河南省的税收分摊制度和城乡居民的纳税能力来看，城市居民的纳税能力要明显高于农村居民，然而城市居民的相对税费负担却要低于农村居民。

立足于河南省的税收分摊制度及其城乡居民的纳税能力层面，2012年，河南省农村居民家庭人均纯收入为 7524.9元，城市居民家庭人均可支配收入达到 20442.6元，由此得出，城市居民人均可支配收入为农民人均收入的2.7倍，这个差距是巨大的；从消费水平看，2012年，城市和农村居民人均消费支出分别为13733元和5032.1元，农村居民人均消费支出水平仅为城市居民的36.6%；同年，城市和农村居民家庭的恩格尔系数分别为33.6%和33.8%，农村比城市高出0.2个百分点；从储蓄存款情况看，储蓄存款大部分来自于城市居民家庭，农村居民用于储蓄的资金很少。这表明，城市居民的纳税能力要明显高于农村居民。反而，城市居民无论是在绝对税负上还是相对税负上都远低于农村居民。

立足于河南省的非税分摊制度及其城乡居民基本公共服务收益层面，城市居民低价享用或者免费使用主要由政府提供的基本公共服务，而农村居民则主要是通过收费、集资等方式来提供其所需的基本公共服务，其供给成本当然是由农民共同来分担。农村居民所分担的公共服务供给成本包括制度内和制度外成本两种形式，具体来说，制度内公共服务供给成本增长速度较慢，而制度外公共服务供给成本增长速度较快。因此，这种城乡有别的供给制度，必然会加重农村居民的负担，导致农村公共服务供给不足、供给水平和供给效率低下。