现阶段我国公共财政体系合理模式构建

■ 吴 睿 博士生 王德祥 教授（、武汉大学经济与管理学院武汉 4300722、湖北科技学院经济与管理学院 湖北咸宁 43700）

自1992年我国提出建立社会主义市场经济体制以来，建立与市场经济相适应的公共财政体系成为我国财政改革的重要任务。我国迫切需要建立健全能有效促进市场经济发展、应对重大经济和社会风险挑战的新的公共财政体系，以充分发挥财政提供公共服务、引导资源配置、调节社会分配、稳定经济增长的功能。

公共财政体系概述

公共财政体系是在市场经济条件下、以全面提供公共服务和履行财政三大职能（资源配置、收入分配、稳定增长）为基本任务的政府经济活动的组织系统。公共财政体系以提供公共服务、弥补市场失灵或失效等缺陷为本质特征，使其有别于传统的生活型、建设型和其他自我服务型财政体系。

在历经30多年改革开放的今天，在当前全球经济复苏与增长缓慢，国际市场需求不振，国内地区间、城乡间、社会各阶层间发展差距过大，资源约束趋紧，环境问题严重的情势下，依靠分散的市场主体很难改变当前我国经济与社会发展中的困局；严峻的现实迫切要求各级政府和财政承担起应尽的职责，大力提供公共服务，为市场主体尤其是落后地区、农村地区和资源环境恶化地区的居民及企业的创新发展提供必要的基础条件、安全保障和发展支持，而这些都需要公共财政体系的有效组织、合理配置、积极引导和大力推进。

本文力图在已有研究的基础上，构建一个系统分析公共财政体系的框架，探索现阶段我国公共财政体系的合理模式，改革和完善现行公共财政体系。

公共财政体系的构成及运行

（一）构建公共财政体系的理论基础

奥茨（Oates，1972）提出的财政分权定理认为凡是基层政府能够有效提供的公共服务首先应分派给基层政府，非基层政府应坚持“辅助原则”；奥茨还在布坎南“俱乐部模型”的基础上提出了“组合原则”，即与最优人口规模相近的公共服务应组合在一起交由一级政府负责，以减少政府层级。

根据公共财政理论，公共财政体系是提供公共服务的政府经济组织系统，为保证公共服务的全面和有效提供，其首先要有分工合理、职责明确的组织结构，以负责不同范围、不同层次内的公共服务；其次，为防止各级政府只重经济建设而忽视公共服务的提供，需有财政规范或行为约束制度，其关键是全面、准确、详细、透明、科学的预算制度；最后，为协调各级财政提供公共服务，还需有为保证公共服务均等化提供的财政转移支付制度。

（二）公共财政体系的构成与运行框架

依据上述理论，如果在全国性和地方性公共服务分类的基础上，按受益范围的大小进一步将地方公共服务划分为社区性（乡镇）、局域性（市县）、区域性（省区）基本公共服务，那么，公共财政体系随市场经济发展而变化调整的情况就可由各级财政提供各类服务、支持不同地域内社会经济发展的状况来分析（见图1）。

由图1可知，财政各层级承担着不同范围的公共服务提供责任：乡镇基层财政负责提供本社区的基本公共服务，直接关系到基层居民生活、劳动条件和环境的改善；市县财政负责提供跨基层社区的局域性公共服务，直接影响各社区间的融合发展；省区财政负责提供范围更广的区域性公共服务，直接影响辖区内各局域间的融合发展；中央财政负责提供全国性的公共服务，直接影响各区域间的融合发展。目前我国地区间、城乡间、社会各阶层间发展差距过大的现象反映了各级财政在提供各自公共服务上的偏差或不足。为此，首先应清晰界定并合理划分各级政府与财政有效提供各类公共服务的职责；其次，应弄清预算制度的合理性问题，即分析现行预算制度与目前各级政府所提供公共服务不足之间的关系；最后，还应明晰现行转移支付制度的合理性问题，即分析现行转移支付制度对地方各级财政运行、确保提供公共服务的情况。

现阶段我国公共财政体系合理模式探讨

（一）目前我国地方公共服务供给现状及原因分析

当前我国地方公共服务供给较突出的问题主要有：一是城乡分割的公共服务供给体制加剧了城乡关系的失衡，固化了城乡二元结构；二是基本公共服务供给短缺较严重，影响和削弱了广大农民与市民的生存与发展；三是地方政府提供基本公共服务的职责不明、能力不足，导致社会稳定与发展的基础薄弱；四是基本公共服务供给因政府缺位而过于市场化，致使“就业难、看病难、上学难、住房难、维权难”等一系列社会问题凸显。

造成上述困局的根源在于现阶段我国公共服务制度与公共财政体系不完善，主要是欠缺科学合理的公共服务的制度安排：其一是地方政府由生产建设型向公共服务型职能转变的进程缓慢；其二是省以下的财政分权改革不彻底，各级政府事权与财权不对等而使基层财政运行困难；其三是公共服务的提供机制不健全，虽然提供公共服务是各级政府的主要职责，但也需积极调动社会力量和充分发挥各类社会组织的作用；其四是转移支付制度不规范；其五是保障公共服务提供的制度化与法制化建设滞后，在政府预算、政府间财权事权的划分、转移支付的确定等方面因欠缺法制化的制度保障而往往约束不力，随意调整与变动的成分较大。

图1 公共财政体系的构成与变化

（二）构建现阶段我国公共财政体系合理模式的思路

1.总体思路。我国公共财政体系建设的本质是一个由传统的集中型和建设型财政体系向适应市场经济发展要求的分权型和服务型财政体系转变的过程。要完成这一转变，只能以满足广大市场主体的生活与发展需要、保证各类公共服务全面提供为基本思路去逐步改革和突破。

公共财政体系虽是一个复杂系统，但一般包括三个基本部分：组织结构（层级分工）、运作规范（预算制度）、协调机制（转移支付制度）。组织结构是公共财政体系的核心，它担负着具体组织公共资源、提供各类公共服务的重任，直接涉及到税制和非税收入的安排、公共支出的结构和方向、以及各级财政的责任分工；预算制度是整合每级政府内的力量并调动社会力量、将责任和收支等转化为公共服务具体实践的重要保证；转移支付制度则是财政体系内各层级之间相互协调、共同致力于公共服务提供的有效保障。所以，构建现阶段我国公共财政体系合理模式的总体思路须着重从以上三个方面来具体分析它们与公共服务提供的关系，探讨现阶段我国公共财政体系的合理组织模式、预算模式和转移支付模式。

2.现阶段我国公共财政组织的合理模式探讨。根据公共财政理论，公共财政的组织结构一般是金字塔形的多层结构，即基层财政数量很多、中间财政数量较少和一个中央财政。

财政层级结构是否合理的关键在于：首先，基层财政的位置是否合适，即在基本公共服务的种类和标准一定时，面对辖区内的所有居民，它是否能够确保有效提供服务；其次，中间财政的合适级次设置，使其既能有效提供不同辖区范围内的服务，又能节约行政成本。由于各国国情、服务要求、服务方式和效率等不同，迄今还没有一般性的结论。目前，我国学术界普遍认为省以下地方财政层级过多，有人主张应只设省、县（市）二级，也有人认为应设省、县（市）、乡镇三级，近年来的“省管县”和“乡财县管”改革正是该观点的反映。因此，本文认为目前主要需明晰以下几方面的问题：

第一，乡镇、县市、地市和省区财政的职能分工是否合理的问题。一是提供公共服务的分工是否合理，我国《宪法》和《地方组织法》只规定了各级政府负责本辖区的政治、经济、文化等事务，却未指明具体何种事务，故需明晰它们的实际服务是否对应于区域性、小区域性、局域性和社区性服务；二是税收划分是否合理，税收划分应符合完整性、适应性和补偿性原则。

第二，乡镇基层财政是经压缩后舍去还是保留的问题。若舍去，则县（市）级财政所直接负担的公共服务量会更多、面会更广，其效果又会如何；若留存，则其辖区规模与它的服务种类范围是否适应，更重要的是其提供公共服务所需的财力又如何保证。

第三，中间地市级财政是否多余的问题。近年来“省管县”财政改革在一定程度上默认或表明了地市级财政对提供地方公共服务的作用有限。

第四，各级地方政府的部门与机构设置是否根据本级政府的职能、服务特点、服务需求、考虑综合性和专门性提供公共服务的效率、考虑直接生产与委托生产的必要性和效率之后再来决定。

第五，税制改革和公共财政收入体系的调整问题。现阶段我国税制改革和公共财政收入体系调整不是孤立的，它本质上是满足公共服务提供需要、合理安排财政组织结构和税种的问题，故应根据公共财政的合理层级结构安排来进行。

3.现阶段我国公共预算的合理模式及完善思路探讨。诸多成熟市场经济国家的实践经验表明，在合理的财政层级结构下，公共服务的提供还要有能使财政收入与支出规范化安排的预算制度来保证，以此约束政府行为，而目前我国的预算约束只是一种软约束。因此，要使政府职能部门受到有效约束，使其工作重心由管理转向服务，就必须从编制科学、规范、详细、完整、准确、明白的财政预算做起。预算编制的科学化和规范化是将政府服务与公众需求紧密联系、使政府行为规范透明、保证财政的公共服务方向和民主化发展方向的重要保证。此外，鉴于我国目前预算民主化进程还十分缓慢，故须高度重视预算的民主化发展问题。

4.现阶段我国财政转移支付的合理模式及完善思路探讨。我国现行转移支付制度是1995年之后逐步建立起来的，主要包括中央和地方省区的财力性转移支付（一般性支付、工资调整、困难县补助等）；中央对地方的专项转移支付（农业、科教、卫生、社保等）；此外，“两税返还”也有转移支付的性质。总体上，中央的专项转移支付一直占主体，财力性转移支付比重较小，且只有一般转移支付是按标准收支来分配的。

近年来，学界和实践界对完善转移支付制度提出了一些建议，主要是适度提高一般性转移支付的比重，压缩、归并和规范专项转移支付，但结合财政层级调整、改革和完善预算、并从加强地方公共服务提供这几方面所作的探讨并不多，而这恰是一个值得尝试的研究思路。

1.陈硕.分税制改革、地方财政自主权与公共品供给[J].经济学（季刊），2010，9（4）

2.马蔡琛，李思沛.“营改增”背景下的分税制财政体制变革[J].税务研究，2013（7）

3.沙安文，乔宝云.政府间财政关系[M].人民出版社，2006

4.徐荔，刘桂秋.按照十八大要求加快财税体制改革完善公共财政体系[J].商业经济，2013（2）

5.陈冬红.国家治理体系下的财政分权治理结构[J].南京社会科学，2015（1）

6.Tiebout,C.M.A pure theory of local public expenditures[J].Journal of Political Economy,Vol.64,No.5(Oct.,1956)

7.Wallace E.Oates.The Theory of Public Finance in a Federal System[J].The Canadian Journal of Economics/Revue canadienne d'Economique,Vol.1,No.1.(Feb.,1968)