城镇化进程中农民工市民化问题探析

■ 邢振江 副教授 刘太刚 教授 史 娟（、忻州师范学院政治系 山西忻州 034000、中国人民大学公共管理学院 北京 0087）

山西省农民工的现状

据《2011年山西省统计年鉴》分析全省常住人口为3593.28万，共1233.13万户，其中农业人口为2334.79万，非农业人口为1162.44万。由2011年的人口现状可以看出目前山西省的农业人口的比重还是相当大。因而在离土在外工作的农民工在农业人口中占有很大比例。

2011年山西省城镇常住人口在总人口中所占比例约为0.32%，城镇居民在总人口中所占比例较小，但是其收入却较高。2013年全省农村居民人均纯收入尽管有所上升，但仅为7000元左右，仅仅是当年城市居民平均收入的三分之一。城乡收入的差距的扩大化和日常必需品的上涨，加速了农村劳动力的流失和季节性流失。同时城乡之间公共基础服务设施的不平等以及社会环境之间的差距，导致更多的农民工离开土地。

山西省农民工市民化进程中面临的问题

（一）农民工市民化过程中面临的制度障碍

1.农民工市民化过程中的户籍制度问题。户籍管理造成了城市乡村管理的二元差异，使得农民工被排除在城市的管理体制之外，与城市居民在身份与地位之间存在着较大的差别，使得农民工难以融入城市中。二元户籍制度的存在使得山西省农民工呈现为“经济上接受，制度上排斥”的状况。目前山西省主要城市的人口趋于饱和状况，其更多的是在户籍管理体系之内接纳更多人才，主要针对高学历人才或是技术能力强的技工类人员。而中小城镇具有较强的地方保护主义的观念，对外来人口户籍容纳的排斥性较强，因而小城镇的农民工市民化进程缓慢。因此2012年山西省全省常住人口中城镇人口的增加速度与农村人口的减少并不相同，人口流动之间存在相对差，因而未来山西省农民工的总量将会呈现上涨的趋势，二元户籍的限制将成为山西省农民工市民化的主要障碍。

2.社会保障体系的不完善，特别是医疗保险和职工工伤保险的不完善。目前山西省实行的是三种医疗保险制度，在各项医疗保险存在着差异，三项医疗保障制度制度上存在不公平，资金和优质的医疗力量都流向城镇，使得乡村的医疗存在硬件设施不足、医疗资源不足的现状。农村的社会保障、医疗环境远不如城市，同时城市中农民工得到的社会认可度低，城市社会保障很难到位，转户之后其生活条件更加差。

（二）城镇化进程中的农村土地问题

目前山西省农村土地在流转过程中主要采取转包、出租的方式，而土地的买卖是不被允许的，虽然进行土地流转的人数不少，但是土地流转的本质并没有使农民脱离原有的土地，由农业种植者变为专职的第二产业或服务业的从业人员，因而山西省农民工在市民化过程中除了户籍制度的限制之外，依靠户籍制而存在的家庭联产承包责任制，无法脱离土地的羁绊。

（三）农民工市民化过程中的城市承载能力不足

山西省基本公共服务建设不够完善，城市的基本建设在短时间内是难以提升的。目前山西省大型城市的人口趋于饱和状态，大城市的人口容纳能力严重不足。而小城镇建设缓慢，依靠卖土地的财政收入进行城镇的扩张，伴随而来的是更多的失去土地的农业户口人员，越多的人口开始拥向城市，造成城市更加拥挤。目前山西省的支柱产业煤炭正处在下滑阶段地方财政乏力，难以支付高额的城市转化成本，因而城市难以接受更多的外来人口。山西省的地方财政收入和公共财政支出在存在很大的差距，在城市公共服务的同时地方财政的漏洞也比较大。

（四）农民工市民化过程中面临的农民个人制度障碍

本文开展了一次专项调查，以获取底层农民工的心声。本次调查发放问卷150份，收回有效问卷100份。通过调查发现影响农民工市民化的主要因素有经济收入、文化水平、年龄。通过社会调查可以发现处于小城镇或位于城市边缘地带的郊区农村地带农民工的市民化意愿不是很强。同时有固定职业或是经济来源比较稳定的农民工更愿意市民化。

从表1总体来看，大部分的农民工都不愿意将自己的户口迁入城市，在愿意将户口迁入城市的农民工大部分为收入的两个极端即高收入者和低收入者，同样不愿意转户的农民工中占大部分的同样为低收入者和高收入者。可以看出农民工在对待转户问题是存在一定的疑惑，城乡之间的二元差别以及农民工的文化水平较低，对农民工融入到城市中的影响较大。可见在农民工市民化过程农民工的自我意愿比较弱。在此次调查中女性所占比例为37%，在这37%的女性中愿意将户口迁入城市的比例为37.84%；而在63%男性中愿意将户籍迁入城市的比例为31.75%。

（五）农民工市民化过程中的社会环境问题

城乡二元户籍制度的建立，使得城乡之间的交流阻断，城乡之间的观念差距进一步加大，市民对农民工的不认可度随着社会经济的发展不断增强，观念上的歧视使得农民工更加难以融入城市。在城市化过程中农民工大多从事的是体力劳动，所居住的地方大多为租赁的廉价公寓，因此和市民的交往较少。双方交流的受阻使得农民工在城市化的过程中很难以融入城市的特有的文化环境中。双方交流受阻使农民工感觉他们被排斥在城市之外。农民工市民化意愿与市民关系调查结果如表2所示。

同时，由于农民工的工作本身缺乏保障，农民工的社会权益受到威胁，农民工讨薪，农民工职业病，农民工工伤保障等等，使得农民工很难享受在城镇中的生活。社会权益得不到保障，使得农民工的生活现状更加难以维持。社会生存环境的恶化和社会沟通条件的受阻，使得农民工在城市化过程中难以获得良好的社会环境，增强城市的认同感，进一步融入城市。

加速山西省农民工市民化的相关对策

（一）改革二元户籍体系，完善社会保障制度

在农转非的过程中要注重对依附于二元户籍制度而存在的社会保障制度有节奏、有条件地缓慢过渡。应在二元户籍制度之外加强流动人口的户籍管理，给予农业人口一定的转户条件。在山西省农民工转户方面，可以向相关城市借鉴一些经验，有条件、有范围、有步骤地促进山西省农民工市民化。

1.确定农转非的户籍条件，建立全省通用的信息库，支持跨区办理。在《山西省的流动人口管理办法》的基础上，确定转户的条件和转户的人口比例，同时各市县辖区内片儿区派出所加强对辖区内部人口的摸底调查，做好对流动人口的的暂住登记。如在山西省不同类型的城市确立不同的转户人口的比例，鼓励农民工逐步流向中小城镇。同时公安系统内部成立全省通用的流动人口的管理网络，促进山西省农民工市民化的发展，同时在社会保障方面要配合户籍的转变来转变。

表1 农民工的工资水平与转户意愿

合理利用经济改革的契机，科学分析山西省矿业区农业人口在矿区的工作中的比例问题，将矿工的个人发展同转户的条件作为员工发展过程中的需求，提高矿区员工的归属感。同时转户可以享受职工医疗保障，确保矿区人才流动的稳定性。目前山西有五大矿务局：大同、潞安、晋城、阳泉、焦煤矿务局，每个矿务局都有大大小小不同的煤矿，还有民办煤矿的存在。因此在矿区建立一套矿区独有的通用的流动人口户籍管理体系（依据矿区工作时间、技术能力要求、工作的危险程度，建立过渡性质的转户体系），确保远离农耕土地的煤炭产业的工作链上的职工的户籍转移。同时矿区的存在将农村部分的农业用地变更为非农业用地（建设用地），靠煤炭等矿业发展起来的矿区经济开始下滑，矿区周围的次生自然灾害频繁，矿区所覆盖的山区的依靠农业发展或生存的农民面临着一定威胁，因而在矿区推行农民工市民化时，可以优先考虑在矿区工作的所辖山区的农民工。

2.加强农民工转变为市民后的社会保障体系建设。首先，应当解决农民工市民化之后的居住问题，因而在社会保障体系中应适当提高住房公积金的比例，同时加快城镇中保障性安居工程的建设，使得农民工能够在主观上感受到社会保障的有用性。其次，社会保险在实施过程中能够真正的落到实处，切实为人的生存、社会问题做保障。最后，相对于农民工而言城市社会保障并不足以和农村的土地及相关利益划等号，因此社会保障体系需要调整养老保险中不同的支付主体和收益主体，使60年代的一代农民工在市民化之后能够真正安享晚年。

关注并完善社会保障，进一步体现社会公平，增强农民工的城市融入感。而二元户籍带来的社会保障方面的差异要随着户籍的转变，建立城乡统筹的社会保障体系，促使农民工在市民化之后能够在社会公平感上有所提升，在城市社会安定方面就有重要意义。

3.建立公平的教育硬件和软件环境，实现义务教育的公平发展，提高教育者的素质。在山西省农民工转户之后，子女的教育问题将是他们转户之后的关注重点。首先，要理性对待教育中的不公平现象，教师对于“优生”和“差生”的排斥。因此在转户之后农民工子女就业问题是我们关注的一个重点问题。教育资源作为公共资源具有限性和稀缺性，大批的农民工在转户之后，城市公共教育资源的有限性限制了农民工子弟的择校。在农民工子女的教育问题上必须予以重视。要进一步完善中型城市与小城镇之间义务教育基础设施与义务教育的教师人才的吸收。其次，加强对学前教育的支持，支持民办幼儿教育并且政府予以资金支持。最后，在城镇教育上进一步引入科学技术，完善科技教学，利用现代科技进一步促进城镇与中大型城市的教育平等。

4.在转户之后，对农民工在农村的土地财产做合理分配，坚持土地有偿自愿退出的原则。根据我国现行法律规定，农村的村民没有固定的财产作为抵押的资本，因此山西省在农民工市民化的过程中要合理地处理农民的宅基地，承包的农耕地、林地及鱼塘的集体财产，合理处理使用权和占有权的比例关系，使农民在市民化的过程中能够依靠土地获得一定的福利。

在农民工市民化的初阶段政府在财政补贴支持方面要考虑的周全，在转户的一定时期（一年之内）政府财政应在农民工土地就业方面予以补偿，使得农民工在失去土地的依靠时候能够在城镇中有长远的发展，同时，在居住方面予以补偿使农民工真正融进城市之中。在政府的财政支撑下提高个人技能，解决个人的住所问题，使其在就业市场上更容易获得一份稳定的职业，在城市中有一个稳定的家。

（二）完善土地交易市场，完善农村宅基地和土地使用权的抵押政策

土地对于农民来说并不仅仅是获取生产资料，而是一份自身成长的保障，能够满足基本生活，能够依靠其养老。因此让农民工退出土地换成“五险一金”，对于没有稳定职业和固定单位的农民工来说这样的交换并不是足够的平等。农民工市民化时的土地一定要保证基本可耕地的范围，在可耕地的范围之外合理分配城市建设用地中国家、集体、个人的收入分配比例，提高农民在集体经营性建设用地所获的报酬比例。

表2 农民工市民化意愿与市民关系

对于转户的城郊的农民工而言，要明确农民工承包土地和宅基地的范围，农村集体要依申请退出集体土地，在土地行政部门记录在册，农村中要及时明确的公布已退出农村土地和宅基的农户，公布土地的具体信息，便于土地的再次流转。

（三）加强信息调控和检查能力，制定针对性的转户政策并由点到面推进

充分发挥山西省统计局、卫生系统、计生系统及公安系统对山西省流动人口的管辖，依据调查数据在不同类型的城市建立不同比例的农转非的人口。在农转非的过程中，要坚持政府引导为主，充分尊重个人意愿的原则，坚持理论和实践相结合的原则，坚持在大方针不变的前提下，有效发挥地方优势，因地制宜，提高中小城市特别是小城镇的农转非人口接纳数量。

在农转非过程中要明确优先转户的重点人群。目前在转户的过程中首先优先考虑有条件农民工及新生代。其次解决历史遗留问题。包括城中村未转非人员和农村集中供养五保对象、由于矿区塌陷迁未转户的农民等。

依据山西省现状建立山西省转户较为完整的体系。在建立山西省户籍转户体系时可以向农民工市民化发展比较好的重庆市学习，如建立“3+5”政策体系。基于山西省资源型城市的现状，在学习重庆市“3+5”模式的同时还应建立“矿区”模式。即针对矿区的农民及在矿区工作的农民工，建立矿区农民工户籍准入制度、过渡制度及过渡之后的社会保障制度。

（四）明确政府职责，提高政府的行政执行能力及行政效率

首先，政府部门要明确对于农民工市民化的态度即促进山西省的农民工市民化，加速城镇化建设。统筹城乡发展，发展中小城镇，加快山西省城镇化建设步伐。在城镇化建设的过程中要保证山西省可耕地的土地范围，在农业保障的前提下加速人口城市化的进程加速城市第三产业的发展。

其次，政府要有明确的财政支持力度以及独立的财政预算和财政支出体系。将民政部、公安部、人力资源和社会保障部、计划生育和卫生部等相关部门统筹起来，明确政府财政支出的各个方向。依靠电子技术将农民工转户之后的信息和政府部门的各项支出根据固定的格式每天都依靠网络回馈与上级部门，对当天的财政支出做出一定的预算，保障财政的支出真正的落到实处。

再次，要建立在各个独立部门之上的办公小组，直接领导各个部门分出来的单独处理农民工转户的小部门，减少相关部门之间的相互推诿扯皮，减少多头领导的状况，并且每个职位都予以明确的岗位职责说明书，同时建立行之有效的绩效评级体系，将公务人员的薪酬同员工的绩效评价相结合，将服务型政府的理念贯彻到底。

最后，随着科技的发展，政府要学会依靠电子技术，建立属于自己网上门户网站，坚持政务公开。依靠科学技术的进步，发展电子政务。依托山西省建立的云计算，在现有的技术支持下建立一个联系全省各个市县的庞大的信心网络数据库，加强政务信息的网上公开度，加强部门之间、跨地域之间的信息交流，避免重复性，以及人们的反复性，提高政府工作的行政效率。坚持政务公开，保持政务的公开性透明性。政务公开是发展民主、依法治国的必然选择。促进农民工市民化是关于人口管理的一项重大的事件。因此坚持政府的财政经费公开，政策决策坚持公民的民主参与，利用媒体进行政策的解读，健全沟通体系，使民意能够落到实处，保证民意的畅通无阻，顺利推进山西省的农民工市民化。

（五）建立完善的市政管理体系，提高城市人口容量

在城镇化过程中，城市的市政管理能力在一定程度上反映了一个国家的现代化的城市水平。首先，城市管理要依靠科技建立智能的、全方位的城市管理体系，以全方位的保障城市的安全。建立智能化的城市以促进服务型政府的进一步完善，使人民的公仆能够在第一时间到达市民最需要的地方。

其次，进行合理的城市规划，完善城市公共服务，同时将公共基础服务建设推向市场。合理的城市规划能够使城市在不断的发展中有新的发展契机，能够不断促进城市的发展。同样合理的城市规划可以减少市政中的重复建设，再拆再建的现象。促使城市的公共财政流向更加合理的方向，以使城市的公共资金实现最优化。在城市公共基础服务建设中，公共基础服务设备的非排他性使得公共基础设施在我国很难推向市场。城市公共基础设施建设需要进一步的推向市场，让民营资本融入，政府予以监督以形成良好的市场竞争，同时解决城市就业难的问题。

最后，科学合理地规划城镇建设，有步骤地接受人口流入。在提高城市的人口承载量的同时，要进一步在放开人口流入的同时又要严格控制人口的流入。将人口的流入和城市经济的发展相结合，以促进城市第三产业的发展。第三产业的发展又可以进一步的提高城市人口的容纳量，只有这样的良性循环才能进一步的促进城市的安全发展。

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