委托代理理论视角下商业银行代理国库业务存在的问题及建议

文兴易 高 琦

(中国人民银行成都分行，四川 成都 610041)

一、商业银行代理国库业务的现状和存在的问题

(一)内控制度不完善，岗位职责不明确

内控制度和岗位职责是代理支库行使内部管理，保证国库业务顺利运行的重要依据和必要前提，结合支库实际业务特征制定和完善内控制度和岗位职责可以有效地防范操作风险，提高工作效率。《国库会计管理基本规定》(银发［2005］304号文件，以下简称《规定》)中第十六条规定:“国库部门负责人应合理安排本部门会计人员分工;根据国库会计制度的要求，结合本辖区实际，组织制定具体的贯彻措施和办法”。《商业银行、信用社代理国库业务管理办法》(中国人民银行令［2001］第1号，以下简称《办法》)第二十条也要求“代理行应在现行国库法规和规章框架下，制定代理支库业务的内部规章制度”。但是在对代理支库的现场检查中发现一是内控制度和岗位职责的制定没有结合自身业务特点。部分代理支库在内控制度和岗位职责的制定上要么内容过大过空洞，将代理支库从未开展的其他业务和不具备的操作岗位也包含在其中;要么过于简单，没有完全覆盖所有开展的国库业务和操作岗位，起不到加强内部管理，规范岗位职责的作用。二是内控制度和岗位职责有章不循，流于形式。部分代理支库虽然根据自身国库业务特征制度完善了内控制定和岗位职责，但是在是实际操作中并未严格按照相关规定执行。实际操作与规章制度相矛盾的情况时有发生。

(二)业务操作不规范，操作风险较为严重

代理国库业务作为代理商业银行的附加业务之一，受到的重视程度远远不及其他业务，再加上从业人员严重缺乏，素质参差不齐等原因，在代理国库业务中存在操作不规范，操作风险较为严重的现象:一是对账手续不规范。国库代理银行与财政和税务机关以及集中支付代理银行每月对账，存在对账不及时，对账单返回时间超过六个工作日，但并未注明原因;对账资料未签署对账意见、对账人姓名或对账日期;对账资料对账意见签署错误等不规范情况。二是岗位交接不规范。业务操作人员因休假等原因需要岗位交接时，交接手续不规范，存在未在岗位交接簿上登记;印章、重要物品等交接不全或操作系统未作停用处理等情况。甚至还有未做交接，直接用休假人员口令从事系统操作的违规行为发生。三是材料审核把关不严。对库款划拨、退库等业务中材料的审核把关不严。特别是在退库业务中，存在材料审核上的疏忽，在材料不全的情况下同样办理退库业务。四是登记簿有名无实。对各种辅助登记簿的建立不是建而未用，就是登记草率，不能切实起到规范操作，行防范风险的作用。

(三)“代”而不“理”，监管职能难以发挥

《办法》第二十四条规定:商业银行代理支库有“监督管理和检查指导辖区内各分支机构和其他金融机构办理的乡(镇)国库及国库经收处的工作，及时解决存在的问题”和“对违反财经制度规定的同级财政存款的开户和预算资金的支拨，有权拒绝拨付”的基本职责。但在现实中，一方面代理支库和国库经收同为商业银行，是平级地位，没有行政管理的权威性，代理支库国库人员一般也没有执法检查证，使得代理支库的监管检查陷入难堪局面。再者，跨行检查往往涉及同业之间的商业机密，存在着同业竞争等敏感问题，因此被查单位可以以各种借口回避和拒绝代理支库检查，使代理支库对国库经收处的监督、管理、检查和指导职责难以落到实处。另一方面，对财政和税务部门，代理商行在行政上更是处于被管理的弱势地位，而且在业务上，对这两个部门也有所依赖。受自身利益的驱动，代理银行在库款支拨、退库和业务更正方面无原则地迁就财税部门，有意无意地放弃国库监管权限，以求财政、税务部门将预算外资金存放于本银行，为本行增加存款额度，导致代理支库的监管、检查职责形同虚设。

(四)人员配备不足，业务人员素质有待提高。

《办法》中第十七条规定“业务量较少的代理行，经上一级人民银行批准，可设立国库专柜办理国库业务，但至少应配备3名以上人员专职办理国库业务”。第二十二条也对国库从业人员的业务素质提出了要求:“代理行应配备政治素质好、具有高中或中专以上学历、持有国家颁发的会计从业资格证书的人员，经国库专业知识培训合格后，方可正式上岗办理国库业务。国库业务人员应保持相对稳定，人员变动情况应报人民银行备案。”但在现实工作中，一是部分代理支库的国库主任(副主任)不清楚其岗位职责。商业银行支行领导每两至三年必须轮岗一次，有的刚熟悉了国库业务又要换岗。加之目前对国库业务又没有完善的考核激励机制，多数代理国库负责人只追求于业务工作过得去，并没有认真履行其监督职责。二是从业人员配备严重不足。商业银行为降低人员成本普遍采取综合柜员制。大部分代理支库只有1到2名人员专职从事国库工作，其他均为兼职。人员配备少，一人多岗和“一手清”现象已成为代理支库普遍客观存在的事实，再加上代理国库人员变动大和临时休假制度，各种岗位不能保持相对稳定，造成核算差错率居高不下。另外，受人员不足的影响，代理支库一般没有设立单独的国库业务事后监督岗，其事后监督工作往往由该行的会计事后监督岗兼任。兼岗人员对国库业务了解不多，对国库凭证的真实性、资金的来龙去脉难以起到监督作用。国库业务事后监督岗作为国库工作的最后一道设防，在多数代理国库形同虚设，相应影响了国库业务的发展与提高。三是业务人员素质有待提高。代理国库人员较少接受专业培训，对相关的国库条例规定了解不全面，监管尺度掌握不严，使某些监管制度形同虚设，对于国库风险防范会大打折扣。

二、委托代理理论视角下代理支库存在问题原因探析

委托代理理论是经济学中博弈论的一个重要分支，也是契约经济学研究的重要理论方法之一。该理论认为，如果当事人双方，一方代表令一方的利益行使某些决策权时，则委托代理关系就随之产生。其中有信息优势的一方称为代理人，另一方称为委托人。经济学中的一切由委托代理关系产生的问题都可以从委托人与代理人的目标函数不同和信息不对称两个方面中找到本源:由于代理人的目标函数和委托人的目标函数不一致，而且在信息上双方处于不对称的地位，委托人对代理人的努力程度难以完全准确地观察。因此，代理人为了自身利益的最大化就可能采取某些损害委托人利益的行为。从而使得“委托人和代理人之间经常会发生某种利益冲突”。在国库经理中，《中国人民银行法》以立法的形式明确人民银行行使经理国库的职责。在实际中，人民银行在某些城区(县)没有设立分支机构，便委托该城区的商业银行代理经营国库业务。因此人民银行与国库代理商行之间的委托代理关系随即形成，其中人民银行国库为委托人，代理商行为代理人。因此目前代理支库出现各种问题都可以从委托代理人双方目标函数的差异和信息不对称两方面去探究原因。

(一)委托人和代理人目标函数不一致

在委托代理关系中，作为委托人的中国人民银行是政府的银行，其职责是经理国库，是对中国人民政府负责，非盈利性质，其目标是保障国家利益，保证国库合规运行和资金安全。人民银行选择商业银行代理国库业务也希望商业银行能够按照自己的目标努力工作。但是作为代理人的商业银行是公司性质的法人机构，自主经营、自负盈亏、自担风险的独立核算的经济实体，以追求利润最大化为经营目标，并不承担政府的相关职能。因此实际代理过程中，在追求利润最大化的目标下，商业银行会视代理国库为联系财政、税务的桥梁。利用代理支库优势揽客户、增存款，构建社会关系，争取更多的优质客户，而将代理国库的合规操作和有效监管放在次要地位。在国库资金的监管审核上睁只眼、闭只眼，给国库资金安全留下风险隐患。甚至为了达到自身的目标损害委托人的利益。所以委托人和代理人目标函数的差异是导致代理支库“重代理，轻管理”、业务操作不规范、低效运行、代而不理等问题的根源之一。

(二)委托人和代理人信息不对称

委托人和代理人信息不对称，代理人具有信息优势，委托人位于信息劣势地位。委托人对代理人是否按照自己的目标努力工作不能很好地观察，从而为代理人为自身利益违规操作，甚至损害委托人利益提供便利。这也是导致委托代理问题的又一重要原因。对代理支库，虽然人民银行具有监管权利，但是依然存在信息不对称的问题。一是由于人民银行国库业务工作量大，监管力不从心。随着我国经济发展，预算收支规模扩大，国库业务种类和业务量不断增加，人民银行国库处在现有的人力配置和业务压力下，对代理支库的监督和检查，特别是现场检查往往力不从心。这就造成人民银行对代理支库平时是否合规操作了解并不全面，出现信息不对称情况，为代理商行违规操作提供了可乘之机，二是监管手段陈旧。目前人民银行对代理国库的监管手段仍较多沿袭临柜审核、定期现场检查等传统方法。检查手段还是停留在传统的手工操作进行数据采集，监管效率低。特别是在财政集中支付改革，收支分类改革和税务横向联网系统上线运行后，国库资金的运行模式发生了变化，预算收支与管理要求的信息化程度越来越高。人行国库处纯手工操作的监督模式已无法对商行代理国库情况进行实时、全面监督，造成信息不对称。

(三)缺乏激烈机制，代理商行缺乏动力

委托代理理论认为虽然委托人和代理人之间的目标函数不同和信息不对称是造成代理人不认真履行委托工作的重要原因，但是委托人可以通过相应的激励机制来弥补，使得代理人冒险违规经营还不如努力工作争取激励，进而迫使其按照委托人的意愿努力工作。然而，目前人民银行在委托商业银行代理国库时却缺乏激励机制。按照《国家金库条例实施细则》等条例规定，商业银行不准动用国库资金余额，办理每笔业务的手续费为0.1元(自1985年实施以来从未改变)。依照此规定，商业银行代理本区县国库业务手续费收入在2万元左右。但开销给工作人员的工资和复利费用都需要4～5万，甚至更多。如此计算，人民银行对商业银行的手续费不但不能构成激励，反而使得商业银行代理国库是一个亏本的“买卖”。这种无视代理商业银经济利益的激励机制，在某种程度上会挫伤其代理行的工作积极性，助长其铤而走险，延压税款、放松管理、违规操作等行为。

三、政策建议

(一)完善内部管理，明确岗位职责

代理支库首先必须根据国库相关规章制度，结合自身业务实际情况建立和健全内控制度和岗位职责。这是保证国库业务顺利有效开展，预防各种风险发生的首要前提条件。其次，在实际操作中必须严格按照内控制度和岗位职责执行，做到“有章可循，有章必循”，将内部管理制度落到实处。

(二)加强队伍建设，提高人员素质

针对各代理支库普遍存在的国库从业人员数量不够，业务素质偏低的现象，建议一是加强国库队伍建设。按照《办法》中的相关规定，结合当地国库业务量的大小来做好机构设置和人员配备等工作。并且保证国库从业人员的相对稳定性。将岗位落实到人头上，做到“以责定岗，以岗定人，各司其职，各负其责”。二是要加强教育培训，提高国库队伍综合素质。从实际业务操作出发，立足岗位技能、专业知识和思想道德教育，开展多种形式的业务培训，并实行考核考评制度，考评合格后才能取得上岗资格。努力提高代理国库队伍的政治思想水平、业务水平和职业道德水平。

(三)优化监管手段，缩短信息差距

针对人民银行和代理商行之间的信息不对称性，建议人民银行进一步提升和优化监管手段，提高监管效率。一是积极探索国库监管电子化建设，强化非现场检查。改进传统单一的手工监管方式，加强国库监管科技手段的创新，充分利用国库核算系统和财税库银横向联网系统、财政国库集中支付系统和非税收入管理系统等系统电子信息，开发与国库会计核算系统运行相匹配的非现场监管信息系统，实现对代理支库业务的动态监测与控制。二是完善考评和惩罚机制，加强现场监督检查。建立健全对代理支库的考评机制和处罚机制，同时改变现在人民银行对代理银行一年或半年一次的例行现场监督检查为不定时的抽查。对现场检查不合格和出现的违规行为的进行严厉处罚，甚至吊销代理资格。

(四)建立激励机制，提高工作效率

建立合理的激励机制可以充分调动代理支库的积极性、主动性和创造性，建议一是人民银行各中心支行国库处每年与代理支库负责人签订代理国库工作目标责任书，将当年代理国库资金安全、计算机使用与管理、预算收纳报解上划及代理国库其他工作所要达到的目标等以责任书的形式予以明确。代理行负责人与代理国库人员签订个人工作目标责任书，将代理人员岗位津贴、业绩考评等与代理工作质量挂钩。二是加强与地方财政部门的联系和沟通，争取地方财政部门的利息收益，可适当支付给代理国库的商业银行，并建立有效的激励机制，充分调动代理国库的积极性，以促使其规范代理业务运作，从根本上保证国库核算的工作质量，切实防范国库资金风险。