官厅水库生态补偿政策研究

2015-01-02鲍音娜

北方经贸 2015年1期

鲍音娜

（北京航空航天大学人文社会科学学院，北京100191）

生态补偿理论起源于生态学理论，狭义指对人类行为产生的生态环境的正外部性所给予的补偿，广义看来，是对提升自然资源管理效率的经济刺激机制。官厅水库曾经是北京市的主要水源地之一，但近年来库区水受到严重污染，为了解决北京市日益紧张的供水问题，恢复官厅水库的饮用水源功能已成为当务之急。

一、官厅水库现行生态补偿政策

（一）财政转移支付模式

财政转移支付是我国目前最主要的生态补偿模式。现行的财政转移支付包括横向财政转移支付和纵向财政转移支付，两种方式在我国水源地生态补偿实践中都有一定的实践探索，其中纵向转移支付在生态补偿中的应用较为广泛，而横向转移支付的生态补偿实践较少。

国家对官厅水库上游进行的经济补偿则属于横向转移支付，即由下游受益地区北京市直接向上游张家口市与承德市进行经济补偿。例如，自2006年起实施“稻改旱”的项目，北京市向参与“稻改旱”的农民每亩补偿450元人民币，到2008年，每亩补偿变更为550元。[1]这一项目的实施较为有效地减少了上游地区的农业用水量，减少了化肥和农药流入水系。

（二）项目补偿模式

截至目前为止，共实施了两批项目，第一批包括7个项目（2200万元）已经完成，第二批的项目（5800万元）已经开始筹备。主要包括“生态公益林”项目、“退耕还林”项目、“京津风沙源”项目、“水源林保护工程”项目、“库区生活和畜牧垃圾收集和无害化处理”项目、“清洁能源”项目等。

（三）政策激励模式

通过制定促进上游地区经济转型、产业替代、技术改造等方面的有关政策，对上游地区产业发展机会损失进行补偿。自2005年至今，京冀地区制定了多项生态补偿相关的政策，以鼓励农牧民转变生产生活方式，减少对于水库上游地区生态环境的破坏。

二、现行生态补偿政策的特点

（一）参与主体的相对独立性

官厅水库的生态补偿的主客体——京冀地区为相对独立的行政区划单位，双方无行政隶属关系，归属相同或不同的上级行政区划。由于我国实行的是中央与地方政府共管的流域水资源有偿使用制度，各级政府对本区划范围内水资源有权自主管理和处置收益，无行政隶属关系的其他区划政府无权干预。各地补偿政策也相对独立，量化标准难以统一且无法惠及其他区域。

（二）补偿实施过程的复杂性

参与补偿主体各方相对独立，需要在补偿实施的过程综合协调、统筹兼顾不同主体之间和同一主体内部各部门之间的利益关系，从客观上增加实施过程的复杂性，导致政策实施周期延后和补偿效果打折。尤其是涉及周期较长的代际补偿问题，现有协议的稳定性等问题势必使得复杂性呈现几何级数增长。而现有的法律法规无法对于跨区域补偿实施过程做出明确的指导，对于各种利益冲突缺乏有效的裁决依据和手段。

（三）补偿方式的多样性

相对于同一行政区划通常使用的补偿资金纵向转移支付的方式，类似于官厅水库这样的跨界水源功能区更倾向于使用灵活多样的其他方式。政策激励、产业转移、项目补偿、等由于遵循经济发展和市场规律并且受现有体制制约较少而日益成为补偿的有效方式。

三、现行生态补偿政策可能存在的问题

（一）生态补偿标准过低

生态补偿标准过低是困扰官厅水库生态建设和保护的主要问题。虽然各项生态建设工程对当地有不同程度的补偿，但补偿数量仍不足以弥补收益的损失。在官厅水库的生态补偿项目中，“京津风沙源治理工程”农民所获得的造林绿化补偿低于其在同一土地进行农业生产的经济效益。禁牧补偿标准为0.225kg的饲料粮/(hm2·d)，相当于每年每亩草地补助2.43元。按一亩天然草场可以养一只羊计算，2.43元的标准根本无法与一亩草场产生的效益相比。[2]这就意味着，在草地治理禁牧中，牧民经济利益得不到合理的补偿，从而造成牧民减收，甚至返贫等。

（二）补偿方式缺乏稳定性

以“项目工程”方式进行生态补偿，便予操作，却缺乏长期性和稳定性。为了保护官厅水库的上游环境而实施的“退耕还林”“退牧还草”工程，其补助有5~8年的期限。在此期限内，农、牧民由于得到一定的补偿来维持生活，可以限制自己的生产和开发活动，生态环境得到保护。与此同时，农户需要进行生产活动的转移，不再依附于土地开展农业生产。但从目前的政策实施效果看，农民能够成功实现转产的很少，多数还是基于土地开展生产。因此，当期限过后他们的利益得不到补偿的时候，为了基本的生活和发展需求，他们就不会再从保护生态环境的角度去限制自己的生产和开发，可能出现新一轮的生态破坏。

（三）补偿范围过小

从官厅水库目前的生态补偿情况看，主要涉及退耕还林还草、禁牧、节水农业等的补偿。对于因生态环境要求放弃的发展机会却没有给与合理的补偿，而这一块恰恰是较大的一部分。怀来县农业综合基础生产能力偏薄弱，农业抵御自然灾害的能力较低，因此，对于官厅水库上游地区的补偿不应仅仅局限于改变农作物耕种及生产生活方式，而应该扩展到农业发展技术支持等层面，实现从简单粗放的生产方式到实行科技兴农、技术兴农的转变。

四、政策改进建议

（一）促进传统农业生产方式的转变

在怀来县合理规划农林牧业的比例和布局，建设生态农业示范区、绿色果品生产基地（例如优质葡萄生产示范园区）和优质畜牧生产基地，把林果业和畜牧业作为区域生态建设和产业发展的一个结合点，走产业化发展的道路，统筹解决区域生态建设与产业发展的问题。

（二）建立区域生态环境补偿基金

由政府拨出一笔专项资金或通过各种形式的资助及援助建立区域生态环境补偿基金。逐步构建以政府财政为主导，社会捐助、市场运作为辅助的生态补偿基金来源体系。将生态补偿基金专项用于官厅水库上游地区，进而扩展到整个张承地区的生态建设保护补偿、发展机会损失补偿和水资源输出补偿。

（三）多种补偿方式并存

目前，针对官厅水库上游地区（主要指河北省怀来县）的生态补偿主要以政府补偿的财政转移支付为主，而横向补偿涉及多个不同层面的政府，牵扯到多方利益，如果没有中央的协调，横向补偿很容易出现应补未补、补偿不足、补偿偏低、效率低下等问题。因此，除进行政府补偿外，还可以进行自我补偿，如可以根据公益林的立地条件、生态要求，实行区别对待、分类管理，允许林木所有者按有关审批程序，进行适度的择伐。落实受益者补偿，根据“资源共享，利益共担”的原则，从受益地区提取一定比例来提高补偿额度，使社会效益的提供者同时成为经济利益的获得者。