国库集中支付对事业单位财务管理的影响

○丁小玲

（福建省光泽县财政国库集中支付中心 福建 南平 354100）

财政国库集中支付实现了从预算分配到资金的拨付使用、银行的清算到资金与商品劳务供应者结算等整个过程的集中支付。从理论上来讲，该制度将行政事业单位的所有财政资金集中至人民银行或代理银行开设的单一账户，预算单位的财务支出需由预算单位提出申请，经国库专门的审核机构审核通过后，由国库账户直接对接商品或劳务提供方进行财务的转账支付。较之过去财政资金层层下拨的方式，财政国库集中支付制度很大程度上改变了政府财政资金管理不集中的局面，并且这种制度的实施使得国库能够及时地获得各个预算单位的财务收支状况以及财政资金使用的详细信息，为财政预算的编制、执行、分析及宏观经济的调控等提供了依据。更深层次来看，财政国库集中支付制度对实现财政经济目标和社会经济福利的最大化具有深远的现实意义，也成为一种必然的趋势。

一、财政国库集中支付的基本背景

国库集中支付制度是我国财政体系改革的一项重要内容，其基本要求就是建立单一国库账户，将全部资金纳入这一账户中集中管理。其主要组成为：财政部门在人民银行开设的国库存款账户及其在商业银行开设的零余额账户；商业银行开设的非税收入资金专户，预算单位在商业银行开设的零余额账户；由上级部门或财政授权预算单位在商业银行开设的特殊性资金账户。这一制度主要依托信息网络发展为基础，另外要求以财政、税务、国库、银行等横向网络的联通作为保障，其主要支付方式包括直接支付和授权支付两种形式。

二、国库集中支付制度对事业单位财务管理的积极影响

1、提高事业单位财政资金使用的效率

国库集中支付制度要求建立一个单一的国库账户，将各个财务支出部门的资金集中于这一账户中，财政部门可以充分利用起各个部门经费使用的时间差，对国库内资金进行灵活的调度，实现了资金资源的最优化配置，有效地调剂了各支出部门的余缺，避免财政资金的闲置，使得财政资金的整体利用效率大大提高；其次，这种“点对点”的支付方式减少了层层划转的手续，支付的中间环节减少有效地降低了财政资金的流失率，财政资金的使用效率则大大增强。

以福建省光泽县为例，2011年就出台了《关于进一步完善制度规定、切实加强财政资金管理的实施方案》。该方案要求对支付制度进行改革，建立国库集中支付制度。具体措施为：将“国库支付中心”和“集中支付中心”进行整合，统一为“市国库收付中心”。该收付中心负责全市的财政直接支付和授权支付等业务，并加强了对各县区财政国库集中支付制度建设的指导工作。此外，光泽县还对行政事业单位各部门的账户设置进行审批和严格考核，对各部门设置的各类财政账户共76个进行了注销处理，由国库收付中心的单一财政体系进行集中管理，以确保各行政单位的财政账户由财政部门监管。该项制度实施以后，使得财政预算的执行效率得到很大程度的提高，且进一步强化了对财政资金的监管。县行政事业单位每笔资金的使用，必须经县国库收付中心审核予以集中支付，财政部门可以实时地了解各类资金的流转信息，实现了对财政资金使用情况的全程监控。县财政管理一体化操作系统及各预算单位的网上账务系统的建立，使得资金的收付可以高效率地在线执行，减少了中间环节，降低了时间成本，大大提高了资金的支付效率。

2、国库集中支付优化了事业单位财政资源的配置

国库集中支付制度的实施，将各行政事业单位的财政资金集中，其用款计划在上报财政部门得到审批后，才能将其用款计划送达人民银行，行政事业单位在经国库支付中心确认后方可获得商业银行付款，再由商业银行与国库支付中心进行核算。在整个资金流转过程中，财政部门没有动用实体现金，且并无发生代理商业银行的财政资金的实际存款。整个过程是以指标的形式下放到预算单位，而资金也只能在发生支付时使用，很大程度上避免了财政资金的分散闲置，实现了对各行政事业单位余额资金的调剂使用，优化了财政资源的配置，实现了财政为经济发展“生财、聚财”的目的。

如福建省光泽县在实行国库集中支付制度以后，大大优化了事业单位的财政资源的配置，盘活了政府的财政资金。光泽县财政资金的使用，必须先在财政一体化软件系统内提交用款计划申请，经批复后由国库收付中心将计划上达人民银行，当资金支付令经国库收付中心下达后，由合作的商业银行进行款项的拨付，整个支付过程中，财政部门并无支付现金，而是以指标的形式下达，当支付实际发生时才发生现金的使用。这样，从源头上防止了腐败的发生，减少了政府部门与现金的直接接触，强化了对政府部门资金的监控，使得财务监督由事后监督转变为事前审核、事中实时监控、事后检查评议的全过程监督。

三、国库集中支付制度对事业单位财务管理的不利影响

1、不利于行政事业单位财务管理职能的发挥，制约了其灵活性

国库集中支付制度的执行，在一定程度上影响了行政事业单位财务管理职能的发挥。在实行国库集中支付制度后，基层单位的主要职责为做好相应的财务工作，按照预算的编制使用资金以及负责组织本单位的招投标工作，并对已经上马的项目进行跟踪，监督其进度及质量，并对其技能标准进行考核。这样一来，明显地加重了行政事业单位的财务管理任务，许多单位不得不重新进行相关部门的设置和人员的调整，增加了行政事业单位的工作量，并提高了行政事业单位财务管理的成本。其次，国库集中支付制度也相应地制约了行政事业单位的灵活性，国库集中支付模式下，行政事业单位财政资金的使用，必须按批复的预付额度进行，而预付额度又受制于月度用款计划及分配。因此，行政事业单位对财政资金的自主权很大程度上受到限制，随着拨款次数的增加，部门审核、存款等操作上的时间成本会相应增加，如遇到突发事件，其灵活性和机动性必然大打折扣。

2、国库集中支付模式下信息安全的风险增加

由于国库收付中心各行政事业部门的银行账户统一归集到国库收付中心账户，多个单位的信息数据高度集中，无疑增加了信息安全的风险。当前行政事业单位财务电算化管理基础相对薄弱，基础硬件设施尚不完善，计算机与软件技术、网络与信息安全技术尚不匹配，以及国库集中支付中心的建立要求进一步完善财务部门、国库、商业银行之间的横向网络，而目前各行政事业单位的信息水平亟需完善和发展，且财务信息无法实现实时共享，这些都在一定程度上导致了国库集中支付模式风险的增加。

四、建立财政国库集中支付制度的具体方法

1、在事业单位内部统一思想，加强宣传工作

通过多种渠道和方式宣传国库集中支付模式建立的必要性和可行性，明确我国推行财务管理模式改革的决心，并向各单位阐明，此项改革目的在于实现财务支付由分散向集中的转变，并非弱化各部门职能，其资金的使用、审批、管理及预算额度并不会发生较大程度的改变，从而减轻财政支付模式改革的内部阻力。此外，还应明确该项制度改革也不是为了增加某个职能部门的权力，而是政府行使其管理职能的方式，该项制度的实施是为了促进财务管理向透明、公开、规范、高效的方向发展，让全社会对政府资金的使用情况进行监督，以不断提高行政事业单位的工作效率，树立行政事业单位良好的社会形象。同样以光泽县为例，在推行国库集中支付改革的初期，内部阻力较大。该县通过电视电话会议、微信平台及网络平台进行了国库集中支付的宣传，让各行政事业单位明白了改革的目的并不是为了限制各部门的权力，且各部门对财政资金的使用权并没有发生改变，只是变得更为集中，支付方式更为合理。通过集中的宣传过后，各事业单位内部思想统一，阻力逐渐变小。

2、行政事业单位应提高自身的预算编制和管理水平

行政事业单位应在当年实际需要和上年预算结余的情况下进行财政预算的编制，并要不断努力推进各行政事业单位的零基预算和预算细化。在此基础上首先对预算的额度进行审定，并要求单位列出各项支出的具体用途明细。预算编制是基础，只有基础打好了，才能将用款计划准确申报，国库集中收付中心才能更好地执行对各部门的预算。其次，在预算编制后一方面国库支付中心要对各个行政事业单位的预算执行情况进行监督，防止出现对预算随意调整和扩大预算支付范围的行为；另一方面则要求地方政府建立合理有效的预算调节机制，避免当出现突发状况时由于预算不足造成不良后果。光泽县在年度预算时，将近年来严格控制的“三公经费”列入年初预算，意在从源头上对“三公经费”进行控制，对公务消费通过公务卡进行结算。另外，对“三公经费”的使用还加强了社会的监督，将各部门对“三公经费”使用的预算和决算情况进行公开，并对其费用的支出明细进行备案，由公众对财政资金的使用情况进行监督，使得县“三公经费”呈现出逐年下降的趋势，降低了贪污腐败事件发生的几率。

3、提高信息管理系统水平

国库集中支付的实现必须依赖财务管理平台的建立。因此，国库集中支付模式的建立必须首先建立较为完善的信息系统。财务部门必须配置一系列保证支付顺利完成的软硬件措施，并及时地对系统的安全进行维护，确保财政资金管理具有较高的效率和稳定性，实现财政资金的合理配置。此外，财政部门还应帮助指导各级行政事业单位建立和完善国库集中支付平台，确保国库支付中心的管理信息系统具有操作简单方便、功能全面强大、安全系数高等特点，保证各单位之间的信息畅通，能够实现信息的共享。同时，建立对资金使用的动态监控系统，对于超出预算使用经费的部分进行控制，对异常的交易活动实现自动报警，促进财政资金的安全有效使用。

五、结语

国库集中支付制度作为当前我国政府对财政资金使用改革的一项重大举措，实现了财政资金支付制度从分散到集中，是我国市场经济发展的必然产物。该制度的实行对我国行政事业单位的财政管理产生了正反两方面的影响，总体来讲利大于弊。因此，应当结合我国实际情况，不断发展和完善该制度，最终确立适合我国实际情况的财政资金支付制度，推动我国各项事业的不断发展。

[1]梁慧英：深化乡镇国库集中支付制度改革的实践与思考[J].中国财政，2015（18）.