从中国（上海）自贸试验区建设看我国渐进式制度性对外开放路径

赵玉蓉

从中国（上海）自贸试验区建设看我国渐进式制度性对外开放路径

赵玉蓉

文章试从制度经济学的视野，回顾我国从政策性对外开放向制度性对外开放转变的历程，探索中国（上海）自贸区建设以开放倒逼改革、以制度奠定基石、以局部带动整体的推进路径。

自贸区；制度性对外开放；改革路径

2013年7月，国务院正式批准设立中国(上海)自由贸易试验区，这是我国主动加快市场经济体制改革,加大对外开放深度和广度，全面提升开放型经济水平的重要举措。本文试从制度经济学的视野，回顾我国从政策性对外开放向制度性对外开放转变的历程，探索中国（上海）自贸试验区建设以开放促进改革、以制度奠定基石、以局部带动整体的推进路径。

一、我国对外开放战略的根本：适应全球化的规则体系

循着以贸易自由化、投资自由化为主要内容的经济全球化进程，中国对外开放不断演进，与各国之间实现商品、服务、生产要素与信息的跨国界流动，经济相互依赖度日益加深。截至2012年，我国进出口总额已跃居世界第二位，开放型经济达到了新的水平。

总结30多年对外开放所取得的成就，我们往往把融入全球化视为促进开放型经济发展的第一要素，认为正是中国以对外开放战略融入全球化，与各国经济相互融合相互促进，才为经济取得高速发展注入基本动力。而一些经济学家研究证明，如果把“开放”定义为降低贸易和资本流动的门槛，开放并不一定会能够从整体上带来经济增长的实效，经济能否增长取决于与之相配套的政策和制度安排。

全球化的实质是在世界范围内型塑各国之间的互动关系，通过建立一个互动的稳定结构来减少不确定性，降低各国面临经济发展的风险，实现互利共赢。中国融入全球化，其核心是在我国从计划经济向市场经济、从封闭经济向开放经济的转型过程中，建构起了与全球接轨的制度规则。一是市场规则，逐步打破单一所有制结构，发挥供求、价格等要素的作用，构建起金融市场、产权制度等市场经济的制度基础，市场经济地位逐步得到国际认可；二是贸易规则，逐步打破外贸垄断制、降低关税保护水平、取消进口配额和许可证限制、改革外汇管理体制，融入一个更加完整、持久的多边贸易体系内；三是产业规则，紧紧抓住全球产业转移的机遇，依靠合理的制度安排与引导，把大量劳动力迅速从第一产业转移到第二、第三产业，依靠人口红利、改革红利占据全球制造产业链的后端，接受亚洲地区“雁行模式”中的产业转移、承接。

二、建立中国（上海）自由贸易试验区：从政策性对外开放向制度性对外开放的全面转型

上世纪70年代末的中国从沉寂中惊醒，邓小平果断提出：“现在的世界是开放的世界。中国在西方国家产业革命以后变得落后了，一个重要原因就是闭关自守。建国以后，……十几年的经验教训告诉我们，关起门来搞建设是不行的，发展不起来”。由此，中国以经济特区为突破口，走上了一条全面提升开放水平的新道路。

第一阶段：经济开发区——政策性对外开放，为制度性开放作试验田

1979年，我国第一个开发区——招商局蛇口工业区成立，拉开了经济开发区发展的帷幕。之后，深圳、珠海、汕头、厦门四个经济特区相继成立，我国开放型经济得到进一步发展。在经济特区建设的成功经验上，国务院于1984年9月至1988年6月期间，先后批准建立了14个经济技术开发区，随后各类高新技术产业开发区、保税区、出口加工区等多种类型的经济开发区陆续诞生，成为我国国民经济新的增长点和现代化建设的示范点，呈现出全方位、多层次的对外开放格局。但经济开发区的对外开放仅仅停留在政策性层面，限于在开发区的特定区域享有部分国家优惠政策、地方优惠政策和开发区自身制定的相关政策，包括财税政策、进出口政策、土地政策、贸易政策等等……这些超国民待遇的优惠政策成为经济开发区招商引资的重要法宝，成为建立现代市场经济制度的试验田，开启对外开放的第一篇章。

第二阶段：加入世界贸易组织——体制性对外开放，奠定制度性开放的市场基础

2001年年底，中国正式成为世贸组织成员。加入世贸组织，意味着中国在经济特区等政策性开放的基础上，真正开始构建具有制度性深刻内涵的开放经济体制。在制度改革的压力之下,中国遵循世贸组织贸易自由化和公平竞争的基本原则，摒弃以往地方保护主义的方式，作出了包括市场准入、降低关税、贸易规则、政府制度等方面的一系列承诺,逐步削减关税和非关税壁垒，消除国际贸易中的歧视待遇，大幅度降低关税壁垒、废止进口配额、完善法律和执法系统，初步建立起一个以公平、透明、法制清晰、规范为根本特征的开放市场经济体制，综合国力得到大幅度提升，市场经济体制得到进一步完善，为全面参与经济全球化奠定了坚实的基础。

第三阶段：中国（上海）自贸区建设——制度性对外开放，全面融入全球规则体系

在2013年3月底，国务院总理李克强赴上海考察，鼓励支持上海积极大胆探索，在现有综合保税区基础上，研究如何试点先行，在28平方公里内，建立一个自由贸易试验区，进一步扩大开放，推动完善开放型经济体制机制。如果说中国加入WTO是为了融入全球的贸易规则，把政府与贸易有关的法律、法规和其他措施约束在平等的规则体系中，消除了边境线上的关税、非关税壁垒，实现了贸易的自由化；那么中国建设上海自贸试验区是顺应全球货物贸易、服务贸易逐步转向智能化次生品与数字化服务相结合的趋势，促进完善边境线内的投资规则体系，促进投资的自由化。通过贸易自由化、投资自由化，实现制度性对外开放的全面推进，构建起制度性对外开放的新机制，以“制度红利”推进开放型经济实现新的发展。

三、制度性对外开放的路径：以开放促进改革

经济的转型是一个以既定的制度体系作为出发点逐步演变的过程。我国采取的“摸着石头过河”、“让一部分地区、一部分人先富起来,带动和帮助其他地区、其他的人”的渐进式改革，有力地保持了政治秩序的稳定和经济持续稳定的增长。中国（上海）自贸试验区是新一轮改革开放的窗口和平台，应继续沿着渐进式改革开放的路径，以开放促进改革、以制度巩固基础、以局部带动整体，用开放的最大优势谋求更大发展空间。

（一）以开放促进改革

从国际形势来讲，全球规则逐步转向TPP、TTIP等跨区域自贸协定，区域多边体制逐步取代全球多边体制。在此形势下，我国呈现出贸易规则完善、投资规则尚欠规范的特点，尤其是对照美国2012年制定的投资保护协定范本中有关投资准入、公平竞争、权益保护的标准，我国服务贸易领域相差甚远，若不下工夫，就很可能丧失机遇。必须要通过对外开放引入制度竞争，适应新的国际投资规则、贸易规则，进一步推动国内体制改革。

从国内发展来讲，改革进入“深水区”，亟需通过开放注入新的动力，实现转型发展。当前，许多改革领域推不动，特别是投资领域，必须用开放来促进改革，形成以开放促进改革、以改革推动发展、以发展支撑开放的良性循环机制。以开放促进改革，既要鼓励“引进来”，吸引更多的跨国公司、外国总部经济入驻中国，对国内企业产生促进压力，更好地发挥各种所有制企业在市场经济的主体作用；也要鼓励中国企业“走出去”，脱离政府的保护伞，依靠更公平规范的投资规则融入全球经济中。

（二）以制度奠定基石

WTO事务中心王新奎认为，“开放最后留下的，不是一片楼、一座城，而是一种体制的力量。”中国（上海）自贸试验区的建设，不是在原有优惠政策、特惠政策上的加码，而是在投资机制改革上先行先试，中国（上海）自贸试验区在制度建设方面核心任务：一是建立完善的要素市场体系，提高要素的配置效率；二是培育壮大市场主体，发挥企业的主体作用；三是接受全球自由贸易和自由投资标准，在企业的社会责任、环境能源的可持续发展、知识产权保护等方面完善制度环境。

改变投资中的投融资体系，变投资审批为投资监管是融入全球投资规则的一个重要突破点，也是中国（上海）自贸试验区的“试验”重点。尤其在投资管理体制方面，要进一步迎合全球跨国公司投资和生产布局向亚太聚集的趋势，改革审批制度，放宽投资限制，努力完善保护知识产权、鼓励公平透明投资的环境，以更好地明晰政府与市场的边界，全面提高开放型经济水平。

（三）以局部带动整体

上海自上世纪90年代浦东开放开放之时，已做好建设自贸区的打算。时任上海市市长的朱镕基指出，浦东开发开放“以建立一个‘自由港’为目的，建立一个保证商品、人员、商船关税豁免，自由出入的自由贸易工业区”。经过20多年的探索，上海建设自贸区已做好充分准备：1990年6月，国务院批准设立上海外高桥保税区，成为全国第一个保税区和第一个实行区港联动的保税区；2002年，国务院批准了《国家计委关于审批上海国家航运中心洋山深水港一期工程可行性研究报告的请示》，洋山深水港和洋山保税港区成为我国第一个保税港区。洋山港，结束了上海没有深水港的历史。2009年11月18日，上海综合保税区管理委员会正式挂牌成立，统一管理外高桥保税区（含外高桥保税物流园区）、浦东机场综合保税区、洋山保税区的行政事务。上海拥有证券、期货（包括商品期货和金融期货）、黄金、外汇等一批国家级要素市场和区域性市场，实现了土地要素、资本要素和知识产权的市场化，为建设自贸试验区提供了强有力的制度支撑。

近日，广东、天津、福建自贸试验区的挂牌运行即将实施，中国（上海）自贸试验区的成功运行形成的可复制、可推广经验，再次验证了“以局部带动整体”的试验性渐进路径的“中国经验”。沿着中国制度性对外开放的路径，中国自由贸易区战略将与“一带一路”共同构成我国对外开放的新动力，为中国参与国际竞争合作构建新平台。

[1]根据WTO发布的2012年国际贸易统计，2011年中国货物贸易出口18980亿美元，占世界总额的10.4%，为全球第一大出口国；进口17430亿美元，占世界总额的9.5%，为全球第二大进口国。以GDP总量衡量，中国成为仅次于美国的第二大经济体.

[2]罗德里克.新全球经济与发展中国家：让开放起作用[M].北京：世界知识出版社，2004:137.

[3]邓小平文选(第三卷)[M].北京：人民出版社，1994:64-65.

[4]朱镕基上海讲话实录编辑组.朱镕基在上海讲话实录[M].北京：人民出版社，2013：489.

赵玉蓉，上海社科院经济思想史2012级博士研究生，现就职于上海市政协。

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1008-4428（2015）04-03-02