谈我国土地管理中的公众参与现状及其改善

王贺

（哈尔滨市国土资源局，哈尔滨150020）

谈我国土地管理中的公众参与现状及其改善

王贺

（哈尔滨市国土资源局，哈尔滨150020）

随着我国城镇化进程的加快，土地管理对公众的影响越来越大，土地管理中的矛盾越来越多。这就要求政府管理要更多地吸纳公众的意见，一方面指导公众如何有效地提出建议，另一方面指导政府建立公众参与的机制。本文分析了我国现行土地管理过程中公众参与的现状，提出了改善公众参与机制的途径和方法，以期缓解我国土地管理中的矛盾。

土地管理；公众参与；现状；改善

一、我国土地管理中的公众参与现状

（一）我国土地管理中的公众参与现状

我国的土地管理中的公众参与主要表现在各种土地规划编制、修改过程，土地违法案件查处，地价评估，土地权属纠纷五个环节征收土地过程中。2004年5月1日发布的《国土资源听证规定》第十二条对主管部门组织听证规定的情形做了具体规定。第十九条对主管部门在报批之前，应当书面告知当事人有要求举行听证的权利做了具体规定。

（二）我国土地管理中的公众参与分析

1.参与成本较高。公众参与土地管理必然会多耗费时间，例如征收一块土地，编制一个规划，时间越长，成本也就越高，因为在公众参与过程中可能要反复和公众协商、反复更改规划等等，导致政府支出严重超标，因此政府也就有意无意地放弃公众参与。

2.参与不足。在土地管理中民主参与的时机不多，而且多集中在某一事件完成以后，参与的方式则是被动地接受告知，被动地对已经形成的事实或批准的文件作出反应，尤其缺乏双向互动、面对面协商以及理性沟通的机遇，这样的参与从根本上就失去了效率和主动性。另外公众的意见是否能够得到政府机关的接纳也不确定，其效率可想而知。

3.参与流于形式。我国的土地管理政策中虽有公众参与的程序规定，但始终流于形式，公众无法真正影响政府的规划、征地、估价等行为，例如规划编制过程不透明、征收土地的价格过低、决策在法定的公众参与程序后又有变更，等等。就是有公众对规划修改等提出意见，政府修改之后的规划也不会再经过参与程序，更有甚者，有些地方政府根本不去研究修改。一方面缺乏足以代表公众意见的广泛的公众参与，另一方面地方政府也不想让公众过多地参与到土地管理中来，因为这样会加大成本，抹杀政绩，这是某些政府部门不愿意做的事情。现阶段土地管理中的公众参与虽是法定形式，但充其量就是满足法律规定的仪式化过程。到最后，失去土地的农民，受到规划、地价影响的公众将会选择集体上访、聚众闹事等非法方式来参与。

4.公众信息不足。土地管理相关的各项工作的信息对公众的公开程度不够，公众对土地管理的相关业务还不是很熟悉。比如征收一块土地究竟要补偿多少?要缴纳多少规费?相关的区域是不是可以用于建设等等。这类信息原本应向公众公开的，但不知出于何种原因，知道的人还不是很多。公众因信息不足对政府持不信任态度，从而对政府某些征收土地的行为不予支持，甚至阻挠建设。有些基层政府为了节约征收土地的成本，为了政绩，甚至会对公众提供一些片面的虚假的信息，以达到低买高卖的目的，如此一来就成为了一种“假参与”。

5.缺乏对土地管理审批机关行为的监督。目前我国土地管理审批机关主要是省级以上人民政府，即省人民政府和国务院。而公众对审批过程及审批结果除了被动地接受，并没有实质作用的监督方式，因此政府对公众参与的态度也就高高在上，如果没有法律规定，都不需要公众参与。从编制规划来看，审批机关虽是省级以上人民政府，但具体编制单位则是各级地方土地管理部门，政府只是在形式上履行审批权。

二、现行土地管理中公众参与的改善

（一）改善公众参与不足

1.修改现行土地管理公众参与方式。变公众在事后被动地接受政策为主动参与土地管理各项工作全过程，增加公众直接参与土地管理、与政府进行沟通的机会。

2.提升公众土地管理知识水平和民主参与的素养。加大对公众土地管理知识的宣传力度，努力提升公众土地管理知识水平和民主参与的素养。在公众文化水平和民主素养暂时较低之时，应当发挥土地管理工作人员的能力，让他们多下基层、多宣传、更充分地了解民意，协助公众间接参与土地管理，表达公众真正的需求，以达到公众与政府之间的共赢。

（二）改善公众参与信息不足

1.设立土地管理公众参与的网站。充分发挥利用信息技术的优势，可以增设关于土地管理公众参与的网站，利用网络公布土地管理相关信息，政府也应不断增加土地管理的信息量。

2.加强土地管理知识的宣传。政府应当专门开辟有关土地管理知识的宣传专栏，增加土地管理信息使用说明，使公众了解土地管理信息并能灵活应用。

（三）建立土地管理公众参与团体及平台

现行参与土地管理的公众，其沟通能力显然不足，且公众尚未形成团体，不能通过团体达到参与土地管理、运用团体常用的联盟、质询、迟滞等策略来完成公众对土地管理各项工作的建议。在当前体制下，还应建立一个平台———土地管理公众协会。该协会应由政府组织，土地管理部门成立工作组，负责提供各种信息、咨询服务和技术支持，促进与公众的沟通，协调土地管理各项工作。协会的成员应包括:公众选出代表(包含各个产业的代表、社区的居民等)、土地管理方面的专家学者(包含相关领域)和政府代表。协会应根据各地方的真正需求而产生，做到因地制宜。

（四）加强土地管理公众参与的立法工作

应提升公众参与的法律地位，从而改善居民生活环境，加快经济的发展，促进土地的合理利用。

（五）政府土地管理部门要改善沟通能力和心态

从理论上讲，沟通式理论强调的是政府对公众的沟通，政府要转变职能、端正心态，以角色互换方式，从公众的角度出发积极地对待公众的意见，并赋予公众相应的决策权限。

对公众来说，参与土地管理等一系列国家事务、影响决策，是公民的权利，是民主的体现，也是公民社会成熟的特征。公众参与土地管理是自下而上的，是直接民主的外在表现。一旦公众的价值被社会重新认知，公众的意愿代表了其价值取向，则民主必然会得到落实。

通过公众参与，公众多元的意见可以在协商后被采纳到决策中，在采纳多数意见的同时又能了解其他不同意见，并在土地管理实施过程中予以照顾，这才是真正落实了公共利益，做到了社会公平。

［责任编辑：方 晓］

F301

A

1005-913X（2015）07-0260-01

2015-04-28

王 贺(1978-)，女，哈尔滨人，工程师，研究方向；土地管理。