我国地方债风险及化解对策研究

张光恺

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨150030）

我国地方债风险及化解对策研究

张光恺

（东北农业大学经济管理学院，哈尔滨150030）

自国家放开地方债政策起，地方债的发行一方面为地方政府积累资金，另一方面使地方贷款人员有更广的资金渠道，这使得政府机关以及自主创业者等需要贷款人员具有更广的发展空间，促进当地经济的发展。化解地方债风险必须全面审查地方债务情况，并进行公开，杜绝隐瞒不报的情况；健全财税政策，适当扩大地方财政权利范围；实行地方债券融资新方式，通过控制预算的方式间接控制地方债务风险；完善查处地方政府的债务责任制度；根据实际情况在地方政府设立一定的预算稳定调节基金；简化政府部门职责，开源节流；科学应用当今世界上先进的金融工具来进一步扩大其融资渠道。

地方债；现状；风险；对策

金融危机没有爆发时，我国地方政府机关资金总额完全有能力进行本地项目的投资，在此之后，中央政府为拉动地方经济发展，实现早日走出金融危机的目的，规划投资40000亿元进行各项目的实施。但此时各地政府机关资金短缺，为达成目标只能通过借款的形式进行项目投资，也就是在时候各地政府开时举债，至今各地政府债务金额已超过了二十万亿元。举债过多一方面拉动当地的经济发展，但也增加了政府偿还的压力，甚至会致使政府产生债务危机。

一、我国地方政府债务的风险分析

（一）容易爆发区域性财政风险

许多乐观人士看来，地方政府作为中央政府的一部分，对经济发展发挥着重要的作用，所以中央政府必然会对地方政府进行扶持，中央财政会为存在这种危险的地方政府进行还债。但是地方政府负债行为普遍存在，而且其中存在负债非常严峻的情况，如果政府机关不能按期偿还债务，一方面阻碍了借款方的经济发展，另一方面会严重影响政府机关的信用。目前我国经济发展速度，地方财政增长速度不足以还债，如果地方政府能力不足以承担累计债务，极易引发区域性财政风险。

（二）引发系统性金融风险

地方政府的贷款对象一般是银行等金融机构，这些机构资金的来源一般是人们的存款、基金等，一旦政府无力偿还债务，就必然会引发银行的风险。政府无力偿还银行等机构的贷款时，要么违约要么兑付，而这都会造成这些机构不良资产的产生，最终会引发系统性金融风险。政府应对无力偿还债务的方式还有一种，就是通过其他金融机构的借款偿还到期的款项，这也会引发金融危机。总之，政务无力偿还过多债务不仅增加了政府的还债压力，还可能引发区域性甚至是系统性的金融危机。

（三）诱发经济和社会政治风险

地方无力偿还债务的现状不仅影响到我国经济的发展，还对我国政治及社会产生了不利的影响。假若对金融制度进行严格控制，许多地方债务就无法通过“借新还旧”的方式应对到期债务。在一定意义上讲，这样的地方政府就面临着破产的危险。地方债务过多，一方面地方政府通过宏观调控，抬高土地和楼盘的价格，另一方面也给借款方带来了风险。借款人借给政务资金无非就是考虑到政府机关的信用，但如果政府机关把信用问题看得很轻，只顾借款而不考虑还款，这极度破坏了政府机构的信誉问题。现在政府机构债务的偿还行为形成了一链条，形成了企事业单位向政府、下级机构向上级机构、上届向下届、地方向政府的恶性传递。假若地方政府无力偿还债务而引发地方债风险，无论是变卖还是中央政府买单，最终的承担者还是全国人民。所以说，地方因债务过多而无力偿还极有可能引发区域甚至是系统行风险，进而降低地方政府的信誉，同时阻碍经济发展，引发社会动乱及政治安全问题。

二、控制地方政府债务风险的政策措施

（一）全面审查地方债务情况，并进行公开，杜绝隐瞒不报的情况

目前，地方政府债务存在隐瞒实情的状况，这在一定程度上降低了市场的信任度。要实现对地方债务风险的控制，必须要全面审查地方政府债务情况做到心中有数。该工作的实施需要中央政府机构采取一系列的措施组织人员进行地方债务的全面清查，此外，在了解政府债务机构的基础上评估其潜在风险。为保证清查工作的透明化，需要时刻对清查工作进行公开，不仅如此，此后债务的变动也必须公开于众，并接受公众的批评与监督。此外，在此基础上对政府外债进行清理，清理工作主要包括：控制融资金额、完善融资制度、加强融资管理、提升信贷信誉、严谨地方政府违约，并实现债务责任的公开化。

（二）健全财税政策，适当扩大地方财政权利范围

当前，国内主要依靠转移支付实现对地方财政的援助，转移支付方式可分为一般转移和专项转移，但是目前这两种方式出现明显的失衡，专项转移使用远远超过一般转移使用率，中央财政的调控作用没有发挥出来。世界其他国家为规范各地政府的职权，运用了法律规定的方式进行责任的明确与事权、财权之间的划分，实现了责任的具体化以及融资的合法性。该方式的实施在对地方政府债务问题的处理上具有正面影响。所以，笔者看来我国有必要借鉴这种方式实现对地方政府债务问题的处理，减弱中央财政的转移支付力度，明确中央与地方职权，健全财税政策，适当扩大地方财政权利范围。

（三）实行地方债券融资新方式，通过控制预算的方式间接控制地方债务风险

实行发行债券的方式进行融资，在一定意义上可以实现地方政府债务的公开化，能有效地控制地方债务风险。在诸如美国、德国等一些发达的国家，地方财政支出有时会依靠政府发行债券或者合法集资的方式进行，而且该种方式能够有效的促进当地的财政收入，并在其中占有很重的分量。此外，韩国对政府证券的发行尽管持相反的态度，但是对于那些政府有能力偿还但是初期资金不够的项目而言，他们还是会允许地方政府进行借款的。此外，当今世界上大部分发展刚刚起步的国家充分认识到发行债券进行融资的重要性，并将其作为本地政策的重点项目实施。债券发行政策的实施，一定程度上提升了地方财务的公开程度，就此政府应该把发行的债券列入政府预算中，并接受广大人民的监督。此外，政府发行债券的制度、方式、总金额等应公开于社会，接受社会的监督，杜绝政府滥用职权。

（四）完善查处地方政府的债务责任制度

国家为了防止地方政府肆意举债而导致的债务风险的发生，所以一直严格禁止地方政府对债务融资进行发行，这也是各种因素中最关键因素。市场规律要求地方政府应该进行债券的发布，但是考虑到上面的原因，行政首长举债备案登记制度可以有效地防范肆意发行债券的现象的发生，地方政府在债务方面一旦出现问题时，其负责的主要领导一定要对其进行负责。还要增大针对地方领导工作的变更的审查力度，清算其在职期间有无债务问题，一旦发现问题必须追究其相应责任。

（五）根据实际情况在地方政府设立一定的预算稳定调节基金

地方预算稳定调节基金应属于地方政府财政救助体制中不可或缺的重要组成部分，其应该为中央政府负责设立。该基金的真正目的正是考虑到当地方政府财政发生不可自救的危机时，该基金可以进行救助，保证地方政府的稳定。

（六）简化政府部门职责，开源节流

在上世纪末，国内的国有企业正遭遇前所未有的发展瓶颈问题，企业为了减轻自身的经济负担，进行大量裁员。当现在去回顾当时的举措，说明裁员是不可避免而且是正确的决策，既使得国有企业的市场竞争力大大提升，又带动了国内的民营企业的快速成长，对国内在此后数十年的社会经济的巨大变化起到了不可估量的推动作用。反观现在，与当时有太多的相似之处，如今正是地方债务制度改革的紧急关头，一方面应该效仿国企进行精简政府部门职责、适当裁员；另一方面则进一步开放市场，把市场的自由竞争机制引进来，并且政府应该放开手脚，减少对经济过多的干预。只有这样我国才能不会重蹈欧洲等国面临的严重债务危机的覆辙。

（七）科学应用先进的金融工具来进一步扩大融资渠道

第一，我国可以把如TOT、BOT等其他融资项目进一步扩大到更大的范围进行科学应用。项目融资有很大的优势，它既不会造成政府外债和偿债风险，增强政府信誉，也可以减轻政府财政预算对项目减少的依赖程度，保证一些基建项目不会因资金不足而被终止。

第二，选取ABS融资方式来进一步增大资产证券化在项目融资中的范围。

所谓的资产证券化就是指可以把项目自身所具有的价值当作其融资的资本，把其预估的经济效益当作保障，并且采取在市场发布债券的方式进行合法融资。特别是对于部分具有潜力的基础设施项目来说，不仅大大精简、风险较为分散，而且能够达到低成本高融资的效果。

第三，进一步改革开放，积极发挥市场这只手的作用，降低民营资本进入的门槛，形成自由良性的市场自由竞争机制，缓解地方政府融资项目兑现负担的举措主要有资产注入以及对上市公司进行资产重组等有效举措。不仅能够连续发展，降低项目面临的风险，将项目做得更好，而且减轻了地方政府的资金流动的负担。

[1] 罗 雁.我国地方债风险控制研究[J].江西农业大学学报：社会科学版，2011(9).

[2]金大卫.我国地方政府发债:制度根源、风险控制、法律规范[J].财政研究，2010(1).

[3]财政部财政科学研究所.我国地方政府债务风险和对策[J].经济研究参考，2010(14).

［责任编辑：方 晓］

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1005-913X（2015）07-0117-02

2015-05-01

张光恺(1996-)，男，山东德州人，本科学生，研究方向：金融学。