构建我国普惠农村金融体系初探

徐力

构建我国普惠农村金融体系初探

徐力

（中国人民银行天津分行，天津300001）

普惠农村金融体系是我国农村经济发展的基础。通过分析我国农村金融体系的发展现状以及构建普惠农村金融体系存在的难点，在借鉴国际经验基础上，给出构建我国普惠农村金融体系的建议：宏观层面要加强顶层设计和统筹安排，建立普惠农村金融制度框架；中观层面要加强农村金融基础设施建设，完善金融服务；微观层面要建立多层次金融机构参与、国家政策支持引导、按市场原则运作的农村金融服务体系。

普惠金融；农村；金融体系

普惠金融由联合国编写的《普惠金融体系蓝皮书》提出，其核心是通过政策扶持和市场机制，让社会各阶层尤其是弱势群体和低收入者，平等地获得金融服务机会。当前我国经济城乡二元化结构特征明显，农村经济发展明显滞后于城市，表现在金融资源配置上，城市占据了主要的金融资源，而以弱势群体和低收入者为主的农村，由于金融基础薄弱、市场竞争不充分，导致获得的金融服务较为匮乏。解决我国农村经济的发展问题，直接或间接地依赖于农村金融服务的支持，这就要求构建与我国农村经济发展相适应的普惠农村金融体系。

一、我国农村金融体系发展现状

（一）金融基础设施建设

农村支付体系、信用体系建设以及金融服务不断加强，农村金融生态环境得到改善。商业银行、支付机构和清算机构加强合作，扩大了支付系统覆盖范围。开展银行卡助农服务和农民工银行卡特色服务，目前农村地区人均持卡超过1张，全国共有4万多个农村地区银行网点可办理农民工银行卡特色服务。推动农村信用体系建设，建立农村信用档案，创建信用村和信用镇，引导金融机构对守信农户和农村企业给予信贷支持。全国共有1.6亿农户建立了信用档案，其中1亿农户进行了信用评定，获得信贷支持有9012多万户，贷款余额2.2万亿元。

（二）金融机构发展

我国已基本形成了银行、非银金融机构和微型金融组织共同组成的农村金融服务体系，涵盖政策性、商业性和合作性等多种类型。截至2014年末，全国主要涉农金融机构3 566家、网点8.1万个，其中农村信用社1 596家、网点4.2万个，农村商业银行665家、网点3.3万个，农村合作银行89家、网点3 269个，村镇银行1 153家、网点3 088个，贷款公司14家，农村资金互助社49家。村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等微型金融组织，丰富了县域金融服务体系，贷款投向“三农”和小微占比92.9%以上。全国农业保险乡镇级服务站2.3万个，村级服务点28万个，覆盖了48%的行政村。

（三）金融业务发展

金融支持“三农”力度持续加大，融资渠道逐步多元化。2014年末全口径涉农贷款余额23.6万亿元，比2007年开始统计涉农贷款时增长285.9%，年均增速21.7%，涉农贷款占贷款总规模比重由2007年的22.0%增至2014年的28.1%，涉农贷款不良率为2.4%。今年上半年，农村、农户、农业贷款余额分别为20.7、5.8和3.5万亿元，同比增长11.9%、15.5%和6.4%。直接融资方面，截至2014年末已有218家涉农企业在银行间债券市场发行782只、7 233.4亿元债务融资工具，66家涉农非上市公众公司在全国股份转让系统挂牌。农业保险已覆盖全国，农业保险保障由2007年的1 126亿元，增至2014年的1.66万亿元，年均增速57.1%。

（四）金融产品创新

为适应现代农业发展，农村金融产品和服务创新有所加强。金融机构拓宽了新型农业经营主体的抵押担保范围，开展了以集体林权、大型农机具、农村承包土地经营权和农民住房财产权为抵押物的抵押贷款，鼓励各类担保机构为涉农企业提供融资担保，有力支持了农业生产向规模化和现代化转型。针对涉农中小企业资信评级较低、盈利能力较弱的问题，采用集合授信、打包发行等方式发行集合票据，促进涉农企业直接融资。加强涉农贷款与涉农保险的合作，推出“信贷+保险”产品，拓宽涉农保险保单质押范围。伴随近年来互联网技术的广泛应用，互联网金融也逐渐向“三农”领域扩展。

（五）金融政策支持

货币政策方面，采取差别存款准备金率、定向降准、加大再贷款和再贴现支持等政策工具，增强农村金融机构资金实力，引导金融机构加强对“三农”和小微企业的信贷支持。财政政策方面，综合运用奖励、补贴、税收优惠等政策工具，支持金融机构开展农户小额贷款、新型农业经营主体贷款、农业贷款、支农惠农政策性支付业务以及大宗农产品保险。探索建立农村信贷补偿机制，设立由地方财政出资的涉农贷款风险补偿基金。实行差异化监管，加强信贷投向监管，引导涉农贷款投放，要求金融机构加强涉农贷款风险管理，对金融机构涉农产品创新以及在农村地区设点，开辟准入绿色通道。

二、我国构建普惠农村金融体系的难点

（一）制度框架有待完善

一是缺乏制度上的顶层设计。虽然近年来各部门出台多项普惠农村金融的改革措施，但缺乏总体规划和设计，普惠农村金融体系的制度框架尚未建立，各项改革措施、支持政策和相关规定也未形成体系。二是缺乏针对农村金融的管理办法。当前的《商业银行法》和相关金融改革措施多数是基于城市金融，不能完全适用于我国农村金融机构发展现状，特别是针对村镇银行、贷款公司、农村资金互助社等新型金融组织的监管尚不完善。涉农抵押担保管理问题也较为突出，农村产权改革、资源登记管理、资产评估及市场流转等配套政策措施还不完善，制约了涉农贷款等业务发展。三是农村普惠金融的支持政策有待加强。由于支持“三农”的金融服务投入高、收益低、风险大，与金融机构商业化运作客观存在一定矛盾。为保证社会公平和商业效益的平衡，支持普惠农村金融的可持续发展，就需要在依靠市场机制运作的基础上，充分发挥国家支持政策的引导和激励作用，通过综合运用货币、财政政策工具，引导金融机构开展涉农金融业务。

（二）金融基础设施较为薄弱

一是支付结算体系还需完善。农村地区特别是偏远地区存在交通不便利、结算金额小、对非现金结算认知度低、金融机构提供的结算产品少等问题，导致农村地区交易仍以现金结算为主。支付结算方式落后、结算网点少、结算渠道单一、结算效率低，使得农村居民难以享受便利的支付结算、存取款等基础金融服务。二是信用体系建设有待加快。由于农户的存量信息较不完善、技术水平落后，我国农村信用体系建设还在起步阶段。金融机构难以全面掌握农户和农村企业信用状况，制约了信贷资金投放。另外，农村地区金融知识匮乏，诚信意识薄弱，也限制了金融机构开展信贷业务。三是信息技术和网络系统支持亟需加强。较为成熟完善的金融体系需要以科技为支撑，而目前我国金融资源主要分布在城市，农村地区的信息技术水平和网络系统建设与城市存在较大差距。

（三）农村金融需求尚未满足

一是金融机构涉农业务经营有待加强。大中型金融机构在资金运作上，多采取农村地区分支机构吸收当地存款后，由其上级行统筹安排的模式。出于成本收益和控制风险的考虑，金融机构涉农贷款相对较少，农村资金存在“非农化”现象，资金流失问题严重，导致农村资金供求缺口扩大。而村镇银行、信贷公司等微型金融组织资金来源有限，管理水平较低，业务可持续能力较差，也不能满足农村信贷需求。二是金融产品不适合农村经济特点。金融机构的逐利性使其业务经营集中于高端优质客户，尤其是大中型金融机构涉足微型金融服务动力明显不足。金融机构在授信放贷时，将抵押担保充足作为主要条件，而农村普惠金融的主体多为弱势、低收入群体，缺乏足够的抵押担保能力，大量农户和农村企业的资金需求难以得到满足。三是农村需求呈多元化趋势。农户对金融产品和服务的需求日益多样化、常态化，需求规模也不断增长，除存贷款等基础金融服务外，还出现了小额信用贷款、消费贷款、创业贷款、银行卡、网上银行、农业保险、医疗保险、养老保险等金融产品和服务需求，而当前农村金融市场供给难以满足需求。

三、美国、印度和中国台湾的经验借鉴

（一）美国

一是建立了完备的制度框架，专门出台了《联邦农业贷款法案》《农业信用法案》等法律法规，其他法律法规中也涉及与农业金融相关的条款，为农村金融发展提供了制度保障。二是形成了商业金融、合作金融、政策金融、政府机构等共同参与的惠农金融服务体系，商业性金融机构主要有商业银行、保险公司等，农村信用合作系统主要有联邦土地银行、联邦中期信贷银行、合作社银行等，政策性金融机构主要为小企业管理局，政府农贷机构主要有农民家计局、商品信贷公司、农村电气化管理局等。各类金融机构按照市场原则经营管理，促进了农村金融可持续发展。三是政府给予资金支持，如农民家计局、商品信贷公司、小企业管理局和农村电气化管理局等部门，通过政府拨款提供商业金融和合作金融所不能提供的贷款；商品信贷公司针对农产品价格波动，提供无追索权的贷款和补偿机制等。

（二）印度

一是制度保证农村金融覆盖面，出台了《印度储备银行法案》《银行国有化法案》《地区农村银行》等法律法规，对金融机构涉农经营提出明确要求，如要求商业银行在城市开设1家分支机构，就要在偏远地区开设2至3家分支机构；制定了“优先发展行业贷款”制度，要求商业银行18%的贷款投向农业及相关产业。二是建立多层次普惠农村金融体系，包括中央银行、商业银行、地区农村银行、政策性银行、存款保险公司等。中央银行即印度储蓄银行推行“领头银行计划”，要求每个区域必须有1家领头银行负责当地开发，对优先发展行业给予信贷支持。政策性银行即印度农业和农村发展银行，设立小额信贷发展和产权基金，开展“自助小组——银行联结”项目，对商业银行涉农微型金融业务提供再融资支持。存款保险和信贷保险公司为农村地区提供存款保险和信用担保。

（三）中国台湾

一是通过制度先行明确了管理内容，出台了《农业金融法》等一系列法律法规，明确了对金融组织的设立、管理和监督，有利于金融组织经营和管理部门管理。二是构建了分工明确、相互配合、高效稳定的农村金融体系，由主管部门、监管机构和各类金融组织组成。主管部门为行政院农业委员会，监管机构分别为农业金融局和金融监督管理委员会。金融组织分为合作型、商业型和服务型，合作型是台湾农村金融体系的核心，由合作金库、农业金库和农渔会信用部组成，利用网点多、分布广的优势，广泛开展农村金融业务；商业型有专业和兼营两种，主要从事抵押贷款等业务；服务型由中央存款保险公司和农业信用保证基金组成，起到辅助作用。中国台湾将商业性与农业性金融分离，金融机构职责定位明确，既合作又竞争，形成了高效的运作模式。三是采取多项扶持政策，如免征土地税、减免与农产品生产加工相关的税收，设立农业灾害救助基金、农业发展基金，对农业改革项目给予补贴、低息贷款支持等。

参考以上经验，构建普惠农村金融体系应从三方面入手：一是通过制度建设统筹安排普惠农村金融体系，从而保障农村地区能够享受普惠金融服务；二是建立多种类型金融机构共同参与、分工明确、适度竞争、覆盖面广的普惠农村金融服务体系，并在政府政策支持下依靠市场化模式运作；三是为保障普惠金融业务可持续发展，政府部门应给予政策支持，并建立相应的担保机制、补偿机制和风险承担机制等。

四、政策建议

普惠金融体系框架认为，只有金融体系从宏观、中观和微观三个层面有机地融入包括弱势群体和低收入者在内的金融服务，才能使以往普遍被排斥在金融服务之外的大规模客户群体受益，因此可以从宏观、中观和微观三个层面探讨我国普惠农村金融体系的构建。

（一）宏观层面，构建普惠农村金融制度框架

一是加强农村普惠金融体系的顶层设计和统筹安排。明确农村普惠金融的发展目标和改革方向，各部门加强合作、统筹安排、共同构建更具包容性的涵盖多层次金融机构、金融产品和金融服务的农村金融体系。二是建立健全农村普惠金融的相关法律法规。出台农村金融市场管理的相关政策，明确农村普惠金融的市场主体，特别是规范新型农村金融机构、微型金融组织的经营管理，保障农村金融市场的健康发展。完善《物权法》《贷款通则》中涉农贷款抵押物的规定，以适应涉农贷款创新业务发展。三是充分发挥货币、财政政策的引导作用。考虑到农村地区资金需求者对贷款利率的承受能力，实行低息贷款政策，综合运用货币政策工具引导金融机构开展涉农金融业务。运用财政贴息、补助、奖励和税收优惠等多种方式，积极发挥财政政策的杠杆作用。四是明确新型农村金融机构、微型金融组织的市场准入条件，进一步完善涉农金融机构监管，对其财务绩效和社会绩效双层监管，引导涉农金融机构有序发展，在提高涉农贷款不良率容忍度的同时，注重金融风（二）中观层面，加强农村金融基础设施建设，改善农村金融生态环境

险防范。

一是继续完善农村地区支付体系。加快农村金融基础设施建设，提高农村地区支付体系的网络覆盖率。推广网上银行、电话银行和手机银行等新型金融工具的应用，进一步拓宽农村支付结算渠道，便利农村支付结算服务。二是加快农村信用体系建设。信贷风险已成为制约农村金融可持续发展的主要因素，逐渐完善农村信用体系，有利于解决信息不对称和信贷风险问题。应尽快为广大农村地区建立健全信用档案，完善农户、农村企业的信用管理，加快推进信用村和信用镇的创建，引导金融机构对信用良好的农户、农村企业提供信贷服务。加强对农村地区的诚信宣传，提高农村地区诚信意识，营造良好的信用环境。三是完善农村普惠金融的担保融资体系。建立政府扶持、市场运作的农村信用担保机制，采取政策性担保为主、互助性和商业性担保参与的模式，因地制宜开展农村信用担保业务，有效解决农村金融市场融资担保困难问题。四是由政府出资设立农村普惠金融担保基金，完善相应的补偿机制和风险承担机制，鼓励金融机构参与农村普惠金融服务。五是加快推进农村金融体系的信息化、网络化进程，利用信息技术、电子渠道和网络支持，解决偏远地区服务网点覆盖问题。

（三）微观层面，构建现代农村金融服务体系

一是我国普惠农村金融服务体系应涵盖政策金融、商业金融、合作金融等多种类型金融机构，明确各类涉农金融机构的功能定位，实现金融机构的合作发展和适度竞争。政策性银行是引导社会资源回流农村的重要载体，应充分发挥其政策性金融业务的特性，做好金融市场调节和国家扶持政策的有机结合。大中型商业银行应发挥在资产规模、管理经验、人力资源等方面的优势，培养长期稳定农村优质客户，开发符合农村市场需求的金融产品，还可通过与农村金融机构合作或设立村镇银行的形式，扩展涉农金融业务。农村信用社应进一步深化改革，完善法人治理结构，逐渐改革为产权明晰的社区型农村金融机构。政策支持适合农村特点和需要的微型金融服务发展，降低新型农村金融机构和微型金融组织的市场准入门槛，鼓励社会资本进入农村市场。引导和规范民间金融发展，使其经营活动公开化、透明化、合法化。二是针对农村地区不同层次的金融需求，不同类型金融机构应结合自身经营特点、根据不同市场需求，提供多元化的金融供给。鼓励金融机构进行金融产品创新，根据农村金融市场的需求特点，开发与之适应的金融产品和服务，如拓展基于各类农村产权的金融产品，盘活农村存量资产，拓展农村小额信用类、消费类和创业类贷款，银行卡特色服务等涉农中间业务增值服务。三是加快发展农村地区保险业务。发展政策性农业保险，通过财政方式对保费进行补贴，扩大农业投保扶持范围。鼓励商业保险公司拓展农村保险业务，创新发展涉农商业保险产品，为农村地区提供多样化、个性化的保险服务。政府支持设立农业巨灾风险基金，建立巨灾风险分散和再保险机制，为风险损失及时获得补偿提供保障。

［1］中国人民银行农村金融服务研究小组.中国农村金融服务报告2014［EB/OL］.http：//finance.ce.cn/rolling /201503/25/t20150325_4928972.shtml，2015-03-25.

［2］潘功胜.关于构建普惠金融体系的几点思考［J］.上海金融，2015（4）：3-5.

［3］焦瑾璞.我国普惠金融现状及未来发展［J］.金融电子化，2014（11）：15-17.

［4］戴宏伟，随志宽.中国普惠金融体系的构建与最新进展［J］.理论学刊，2014（5）：48-53.

［责任编辑：庞林］

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1005-913X（2015）11-0172-02

2015-08-15

徐力（1979-），女，天津人，经济师，硕士，研究方向：金融学。