宅基地退出的实践与改革展望——以浙江省为例

张日波

（中共浙江省委党校，杭州 311121）

一、文献综述

随着中国城市化进程的推进，土地变得越来越稀缺，宅基地制度改革被学术界广泛关注。宅基地制度该如何改革，大体有两大类争议：一是是否该私有的问题。该问题有三派观点：私有论者（杨小凯，2002；蔡继明，2003；陈志武，2008）强调私有的效率性，重视宅基地对农民的财产性功能；公有论者（陈柏峰，2007；赵小军，2007；温铁军，2010；贺雪峰，2010）坚持现在的宅基地制度，强调宅基地公有的公平性，重视其对农民的保障性功能；折中论者（张五常，1985；秦晖，2007）主张绕开所有权这一改革的底线问题，关注宅基地使用权、使用权流转的完善。二是宅基地使用权的抵押、流转问题。此问题的争论延续了宅基地是否该私有的立场。支持派强调宅基地使用权对农民的发展性、财产性功能，支持使用权的抵押、流转，以实现其财产价值（赵之枫，2001；吴敬琏，2002；张德元，2011）。反对派强调宅基地使用权对农民的稳定性、保障性功能，认为宅基地是农民的福利保障，限制宅基地使用权的流转利于稳定，因此不能把“福利”当“商品”来交易（孟勤国，2004；赵小军，2007；周春山，2012）。

无论是宅基地私有与否，还是关于使用权抵押、流转问题的争论，都旨在使土地要素在市场的作用下得以优化配置。本文所说的宅基地退出与传统意义上将宅基地使用权退还给集体、国家的理解不同。笔者认为，宅基地退出，在本质上是相关主体响应土地相对价格的变化，从而改变土地用途的行为。

二、宅基地退出的方式

2013年十八届三中全会《决定》和2014年中央一号文件都提出“保障农户宅基地用益物权，改革完善农村宅基地制度，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让，探索农民增加财产性收入渠道”。既要“改革完善”又要“慎重稳妥”，而且从“选择试点”开始，说明其中有弊端要改革，但又关系重大，故而应十分谨慎。近年来，土地资源紧缺的浙江各地因地制宜，进行了很多宅基地退出、流转的尝试，促进了土地资源的有效使用。本部分的分析在广义宅基地退出的意义上，围绕浙江省宅基地退出的类型进行介绍。

（一）出租、出售、抵押

由于房地一体，农房出租的同时宅基地使用权也在出租。出租是宅基地用途变化的一种常见方式。这种现象一般发生在区位好的地方，如工业园区周围、自然风景好的村落、城市郊区等地方。不过，这些流动人口聚集的地方，往往存在社会治安、消防安全等管理问题。

宅基地使用权的出售分两种方式，即集体内部转让和外部转让。前者发生在村集体内部，是依附于农宅流转的宅基地使用权变相流转，这种流转方式交易程序灵活，交易成本不高，受法律保护，但其交易主体受到严格限制，只局限于本村符合条件的村民。集体外部转让模式往往发生在地理位置好的农村。伴随农房的集体外流转，宅基地的使用权也变相地实现了流转，实现了宅基地的退出。在浙江的很多地区，都在进行集体外流转的尝试，并出台了一些相关的文件。

抵押是将宅基地、农房抵押给他人作为信用担保，申请贷款进行融资。有研究表明，农民60%的资产集中在房产上，因此通过开展农房抵押贷款，会激活农民“沉睡的资产”。浙江的很多地方都在进行农房、宅基地使用权抵押。温州的乐清市早在1995年就有一些“自发的”农房抵押行为，嘉兴市2007年也出台了暂行办法，湖州市的德清县2013年制定了农村住房抵押贷款实施办法，并于当年11月发放了第一单农房抵押贷款。嘉兴的嘉善县也于2014年开始了抵押的探索。

（二）置换

置换应该属于狭义的宅基地退出。目前主要流行的置换方式是宅基地换房，也有宅基地换股、社保、养老保险、货币等方式。农村原有的住宅所占面积过大，通过将农民住房集中、高层安置，可以节约宅基地的占地面积，节约率在30-80%左右。节约出来的宅基地转为工商业用地可以实现更高的经济价值，部分土地租值可用于对农民的各种补偿。例如嘉兴的“两分两换”，义乌的新社区集聚建设、温州的“三分三改”等模式。以嘉兴的“两分两换”为例，“两分”指的是将宅基地与承包地分开，搬迁与土地流转分开。“两换”则是以承包地换股、换租、换保障，推进集约经营，转换生产方式，以宅基地换钱、换房、换地方，推进集中居住，转换生活方式。按宅基地的所有权是否变更，宅基地的置换大体分为两类：一类是将安置房继续建在集体所有的土地上，另一类则是将安置房建在国有的土地上。地方政府往往热衷于后一种方式。因为按目前国家的土地政策，城市的国有土地相对集体土地，有更少的用途管制，土地的价值较高。其运作方式是：首先由地方政府根据城市建设用地需求和农民的流转意愿，将纳入城市发展规划的宅基地进行整理和置换，然后将节约出来的宅基地转为城市国有建设用地（即城乡建设用地增减挂钩），或者复垦为耕地后换取城市建设用地指标（即耕地占补平衡），最后将城市建设用地，在城市土地一级市场上按照协议、划拨、招标、拍卖和挂牌等方式，出让给用地者。

杭州、温州、宁波等地还探索了留用地补偿模式。即政府在征用属于集体所有的土地时，按照征地面积的一定比例（一般为10%-15%）核定用地指标，返还给集体，让被征地农民和集体经济组织用于发展二、三产业。较之一次性的补偿，留用地模式对被征地者具有可持续性，而且政府的补偿负担较轻。

三、宅基地退出中存在的问题

（一）产权主体模糊导致收益分配难

产权主体模糊阻碍土地的增值收益分配，进而制约了宅基地制度改革的推进。我国的《土地管理法》规定，农村宅基地归“农民集体”所有，但究竟归哪一级集体所有却是模糊的。集体经济合作组织、乡政府、村委会等都有可能成为集体土地的所有权主体。现实中，往往是村委会替代农民集体充当土地所有者。产权主体的模糊，使得宅基地在城市化过程中的土地增值很难分配。很多地方之所以能在宅基地制度改革方面有所推进，就是因为妥善地解决了多个权利主体的利益分配问题。在深圳、湖州等地的农村集体经营性建设用地是如此，在宅基地方面更是如此，如温州乐清的宅基地制度改革所表明的。

（二）产权不完整阻碍改革推进

产权是占有、使用、收益、处分几种权利的集合。在我国现行的土地所有制安排下，住房所有权与土地所有权是两权分离的。不过，同为住房，农房与城市住房的产权和土地使用权流转程度又有所不同。《土地管理法》规定，集体建设用地只有转为国有用地以后才能进入二级市场流转，这种规定增加了宅基地的交易成本，降低了其使用价值。即便农房能转让，也受很多约束，且现有政策存在很多的冲突。例如，根据《土地管理法》，一户村民只能拥有一处宅基地，但又规定农民只能在集体内部出售房屋，而集体外部转让是不允许的。然而，房屋在转让的同时，也将与房屋不可分割的宅基地使用权一并转让，这就可能违反一户只能拥有一处宅基地的规定。另外村民通过合法继承而来的房屋，也会产生“一户多宅”现象。不过在巨大的需求、利益驱使下，目前城郊农村宅基地的地下交易非常旺盛，且随着城市化过程的加快有加剧的趋势。例如在很多地区出现了一宅多卖的现象，引起了很多纠纷。私下交易缺乏公开的竞价机制，缺少法律保障和社会监督，不利于交易双方权益的保障。

抵押问题与转让密切相关，因为抵押处置必然面临转让的问题。不仅宅基地使用权的抵押如此，对农房的抵押更是如此。由于房、地所有权的分离，对农村房屋能否设定抵押，历来存有争议。传统观点以《物权法》《担保法》中宅基地等集体所有的土地使用权不得抵押为由，认为农村房屋不能作为抵押财产。另一种观点则认为，集体土地上的农村房屋能否设定抵押，法律并没有明确的禁止性规定，因此，农村房屋可以作为抵押财产。实施上，浙江很多地区所推行的宅基地制度改革就是以“地随房走”为原则来推进的。

（三）征用补偿标准缺失

与农用地的征用补偿不同，我国还没有专门针对宅基地征用补偿标准的相关法规规定。在宅基地的征用补偿的实践中，存在两类极端的问题。第一类是补偿太低引发矛盾的问题。由于宅基地的集体所有权并不具有独立性，而是依附于国家所有权，加之农民的组织化程度较弱，在宅基地征用过程中，农民的土地权利很难得到保障。甚至一些发达地区，宅基地征用采取的较低的、一次性、短期性的补偿，使得宅基地被征用的农民的后续生活和就业得不到长期保障。这剥夺了其分享城市化和发展改革红利的权利。第二类是补偿太高引发的系列问题。有些地方政府出于任期内政绩的考虑、财政支出的压力、以及土地出让的高价诱惑等多方面的原因，为在短期内顺利拿到土地，不惜大幅提高征用的补偿标准。这会造成新的福利分化和不公。因为过高的补偿造就了大批的食利者阶层，该阶层的财富状况，无论与普通城市居民相比，还是和远郊偏远地区的农民相比，都极其具有优势，这是新时期的福利分化现象。

四、展望

宅基地制度要取得突破性进展，需要围绕处理好“两个导向”和“三大关系”。改革必须以人为本，顺应于时代的发展，宅基地制度的改革宜疏不宜赌。农村宅基地流转制度的改革的两大导向：一是公平导向。即打破对集体土地的歧视，赋予它和国有土地同等的可流转性；减少城乡福利差距，使农民与市民享有同样的社会保障。二是效率导向。即减少行政力量对宅基地流转的过分干预，充分发挥市场的调节作用。所谓的“三大关系”：一是产权关系：宅基地所有权、使用权、农房财产权的捆绑性。二是功能关系：宅基地、农房的保障性功能与财产性功能的冲突；三是利益关系：中央政府、地方政府、村集体、农民多方诉求的冲突。另外，相对于农用地和集体经营性建设用地，中央对宅基地制度改革非常谨慎。十八届三中全会在提出完善宅基地用益物权的表述之后，首次提出农民住房财产权概念，暗示了这或许是宅基地制度改革的突破口。

解决宅基地退出过程中的问题，除了完善宅基地流转中的具体问题外，更重要的是其他领域改革的配套和同步推进。改革既需要赋予地方基层充分的自主探索性，也需要发挥顶层设计的作用。因为地方发展过程中遇到的瓶颈，有很多不是源自地方政府本身，而是由于上层刚性制度的制约，因此地方改革探索的空间非常有限。如果改革仅仅局限有现有制度框架下的创新，那么随着时间的推移，这种改革的空间必然越来越少。因此中央必须赋予地方更大的自主性，并积极关注地方的改革经验。一方面，要鼓励地方积极进行制度创新，允许地方有试错的空间，积极将现实中大量“合理”但不“合法”的问题进行制度创新，尊重潮流，顺势而为。另一方面，要加强中央与地方的互动，中央需要将地方的先进经验进行推广，改革不完善的上层制度。总之，无论是各领域的配套改革，还是中央地方的互动，其根本目的在于根据时空的变化，不断将“不合理”但“合法”的做法杜绝，将“合理”但“不合法”的做法通过制度的完善加以认可，实现“合理”与“合法”的动态统一。

[1]肖绮芳.农地制度与农民社会保障制度整体性变迁研究[M].长沙：湖南人民出版社，2010.

[2]张五常.经济解释[M].北京：中信出版社，2014．

[3]杜润生.中国农村制度变迁[M].成都：四川人民出版社，2003.

[4]张日波.宅基地制度的演进机制略论[J].台州学院学报，2014(5).