关于财政科技投入问题的研究

吕 红(满洲里市教育局，内蒙古 满洲里 021400)

本文立足于我国科技资金投入发展及现状，剖析了我国政府财政性科技资金投入和管理中存在的突出问题，并从如何加大投入强度、提高资金使用效益、构建投入产出评价体系、规范资金使用管理等几个方面提出完善科技投入管理的对策建议。

财政科技投入;效益;评价;管理

一、我国政府财政性科技资金投入发展概况

(一)科技投入规模逐渐扩大

回顾新中国成立60年来我国科技投入轨迹，下面一组数字有力地说明了期间巨大的变化:建国之初，1953年财政科技投入只有5600万元，2009年达到1512亿元，30年间增长了40多倍，2010年更是达到1890亿元，创历史新高。近年来，我国科技投入飞速增长，“十一五”期间中央财政科技收入年均增长20%。2010年，全社会研究与试验发展经费支出接近7000亿元，居世界第3位。研发人员全时当量1年均增长13%，2010年接近260万人年，居世界第2位。2010年我国科技论文被SCI数据库2收录近13万篇，位居世界第2位，被引用数排名由世界第13位上升到第8位。发明专利授权量3达到13.5万件，居世界第3位。技术交易市场健康发展，2010年交易合同达23万项，合计3906亿元。国际专利申请量达到1.2万件，是2005年的近5倍，位居世界第4位。2020年全社会研发经费可望达到9000亿元。以上数字充分说明，我国已经步入科技投入大国的行列。

(二)科技投入结构日趋合理

经过60多年的发展，我国不但以直接拨款和间接投入的方式加大了科技投入力度，同时改进了投入的结构，在中央财政项目经费中对于经济发展和民生事业的投入比例已经达到了50%。基础研究的领域得到了加强，无论是面向需求还是支持重点的经费都得到了合理和快速的增长，超过了对应用领域的增长比例。产学结合日渐紧密，企业逐步成为全社会研发支出主体。改革开放以来，我国的科技投入体系不断完善，多元化、多渠道的投入格局初步形成，在国家财政科技投入的引导和相关政策的支持下，企业投入占全社会科技投入的比重超过了70%。

(三)科技投入成果显著

进入新世纪，科技发展加快，特别是确立自主创新战略以来，科技投入产出总量呈现高位、高速增长态势。近两年，我国科技投入产出总量除美国、日本外，已经与一些发达国家相当，有的甚至高于某些发达国家。改革开放初期，我们需要的技术和设备几乎百分之百都是引进的。在短短的30年里，我们通过开放和引进，完善学科布局，掌握一批关键技术，带动传统产业改造，迅速接近国际科技前沿，进入了引进的高端区域。近五年来，基础研究领域、前沿技术领域都取得了举世瞩目的成就。同时，加快科技成果转化，高技术产业生产总值年均增长15%。

二、我国政府科技资金投入使用及管理中存在的问题

(一)科技投入强度不够。虽然我国科技投入总量呈逐年增长的趋势，但相对于中国庞大的研发队伍与机构，以及迅猛增长的GDP来说只是杯水车薪。科学研究和试验发展经费与GDP的比重是衡量科技投入强度最直接的指标之一。目前经济发达国家这一比重均在4%—5%之间，而我国这一比重不足2%。科技投入强度不及经济增长速度导致的必然结果就是科技行为的公共产品部分“供不应求”，最后成为经济发展速度的羁绊。另外，影响我国科技投入强度的因素是基础研究v投入虽然超过了应用研究vi支出比例，但与经济发达国家政府基础研究10%以上的支出比例相比还有较大差距。因为基础研究成果带有明显的非排他性和非赢利性，在这方面加大投入强度，政府责无旁贷。剖析我国科技收入强度不够的原因，一方面是我国改革开放以来虽然实现了经济的飞速发展，但经济基础薄弱的先天不足仍然成为国家科技投入动力虚弱的根本原因。另一方面，政府、企业、金融等多方联动投入机制不完善，难以形成科技投入合力。

(二)科技投入效益不高。目前我国政府科技投入很大程度上还是直接拨款方式，不能灵活地运用财政贴息、合同制投入等资金方式。即使由政府建立的所谓“风险投资”也大多采用的是无偿拨款的方式。虽然支持了不少中小企业的发展，对它们的科技创新起到了有力的推动作用，但在基金管理上却基本沿用了过去管理财政拨款的办法，除少数项目采取了无息贷款的形式，大部分资金都是无偿拨给企业的。这样国家既不持有股权不能参与收益分配，也不能在企业获得利润后收回原来的投资。这不符合“高风险、高回报”的风险投资本质，也有悖财政无偿投资应形成国有资产的产权原则，是一种新的“大锅饭”做法。造成我国科技投入效益不高的主要原因是:缺乏“顶层设计、统一规划”vii，科技投入管理与调控缺乏有效资源整合机制，使科技投入资金难以发挥出放大、辐射、引导的“乘数效应”。

(三)科技投入监管不力。这个问题主要体现在:科技投入多头管理。在大多数省区科技投入缺乏统一管理机构，地方主管部门也管，垂直管理部门也管，资金“点面结合”、分散分布，造成很多地区、很多领域投入不足与资金浪费的矛盾非常突出。科技投入易放难管。科技资金预算管理、使用管理过程中存在着资金拨付时间滞后、科技资金评审阶段操作程序僵化、科研经费列支科目过细且调整程序复杂等，这些都一定程度上影响了科技投入产出效率。另外，科技资金投入使用过程中也存在着很多“暗箱操作”的现象，挤占挪用科技资金的等违法违规情况也时有发生。造成科技投入监管不力的原因主要是:科技资金管理组织机构不健全，未形成科学的科技资金投入产出评价体系，资金监管公众参与度不够。

三、大力发展完善多元化科技投入体系和政府科技投入管理模式

(一)拓宽政府性科技资金进场渠道，扩大投入强度

1.建立政府性科技投入“直接拨款”稳步增长机制。政府在纯公共产品viii领域以直接拨款方式为主担当投入主体毋庸置疑。从中央到省级、市级、县级等各级财政规划与预算都应有政府性科技投入的一席之地，年初预算编制和预算执行中的超收分配，都要体现法定增长的要求，确保财政科技投入的稳定增长。各级财政要采取积极措施，在提高科技投入在财政支出中比例的同时，大幅度增加基础研究的投入。随着我国工业化迅猛发展，对基础研究的需求越来越迫切。基础研究带有明显的公共产品特征，因此其经费来源也要以政府投入为主。从国家科技战略的长远发展考虑政府应对此承担更多的责任。在政府财政科技投入的资金分配上，不断调整和优化我国研发经费支出结构，使基础研究、应用研究与实验发展和实验发展三者的经费支出比例趋于合理化、科学化。

2.建立政府性科技投入“税式支出”联动机制。“税式支出”是政府得用税收优惠政策等方式对企业给予一定的资金支持，是政府重要的间接投入方式。企业研发费用税前加计扣除政策是国务院发布的科技发展规划纲要60条配套政策中含金量最高、影响力最大的政策之一，是指企业为开发新技术、新产品、新工艺发生的研究费用，未形成无形资产计入当期损益的，在按照规定据实扣除的基础上，按照研究开发费用的50%加计扣除ix，形成无形资产的，按照无形资产成本的150%摊销。同时，增值税由生产型向消费型转型也为企业科技创新带来了福音，即企业购置的生产设备的进项税金可以在计算应纳税金时进行抵扣。在此基础上，要使科技税收优惠进一步合理化并适当加大优惠力度，完善以所得税为主体优惠税种、直接优惠和间接优惠并用、多种方式灵活合理使用的科技税收优惠体系。特别是在各税种地方分享部分，更加灵活地加大税收政策扶持力度。同时要发展税式支出预算，以提高统筹水平与管理水平。

(二)挖掘政府性科技资金潜能，放大科技投入效益

1.科学制定政府性科技投入规划。与庞大的科技发展需求相比，政府不断增长的科技投入总显得力不从心。这种情况下政府能够把有限的科技资金用在刀刃上变得十分关键。实践证明，发达国家已经形成了非常成熟的科技投入与配置的制度体系，借鉴其经验，要完善政府加大科技投入的制度安排，积极探索政府科技投入的立法保障，建立刚性的提高政府财政支出中科技投入比重的制度，形成动态的政府科技投入体系，实现“顶层设计、统一规划”的格局。无论对于基础性和公益性研究还是重大专项课题研究，都要制定远期、中期、近期的规划或计划，合理安排资金投入，最大限度地降低项目实施风险和财政投入风险。

2.加大政策性融资力度。积极发展健全政策性融资体系，充分发挥政府性科技资金事半功倍的作用。政府要根据不同阶段的项目特点，采取不同的扶持方式。在政府无偿资助科技资金有限的情况下，对符合国家以及各省区产业导向的研究项目、对相关产品已经进入规模化生产的项目、对获得国家或各部委高新技术研究发展项目给予无息借款、贷款担保、贷款贴息x、风险投资。这些方式以市场为导向，为有效益的成长型企业提供资金支持，推动企业技术创新、技术改造、信息化建设。同时也可以使部分资金回收滚使用，做大做强科技扶持资金，提高预算资金使用效益和效率。另外，要不断发挥政府资金的示范和引导作用，逐步建立、健全商业银行科技贷款风险补偿机制，大力引导各类商业银行开展针对科技企业的差别化和标准化服务，使科技投入由政府直接投入为主体向政府引导投入为主体转变。

(三)建立政府性科技资金投入产出评价体系，力求资金科学运行

1.完善评审评估制度，提高立项及预算的科学性。在项目立项阶段，实施科研项目“招投标制度”。科技的投资、研究、成果应用应该引进公平、公开、公正的市场竞争机制，建立和推行科研项目招标投标制度，打破科研项目申报评议制的封闭管理模式，建立更加开放、符合市场化的科研项目管理新体制。根据不同科技项目的特点，健全专家咨询、政府决策立项机制，加强专家参与科技项目工作的管理，健全评审专家库，完善评审专家的遴选、回避、信用和问责制度。全面推选科技项目预算评审评估制度，完善科技计划管理与资金管理的制约机制，提高科技项目立项及预算的科学性和规范性。

3.建立科技投入绩效激励机制。目前我国很多省区都逐步认识到了建立科技投入评价体系的重要性，并纷纷建立了各自的科技资金绩效考评制度，但在考评结果运用方面仍有很大空间。为提高政府资金使用效率，既要通过运用一定的指标和方法，对财政性资金的安排、实施以及完成结果进行综合性考核与评价，更要注重对项目实施经济性、效率性、诚信性评估结果的综合运用，绩效评价结果要成为单位和个人今后申请立项的重要依据。建立科技投入绩效激励机制，对绩效突出的项目或企业，在已有的税收减免、税利返还、低息贷款等基础上，在项目跟进服务过程中或新项目申请审批时，提供更加优惠的资金支持，从而更加合理地配置资源，提高政府扶持科技项目决策的精确度与示范作用。

(四)完善政府性科技资金监督管理机制，实现资金阳光操作

1.规范管理组织体系。鉴于目前科技资金多头管理较为严重的弊端，要在各级政府财政部门成立科技资金管理专门组织机构。该机构要依据本地实际制定相关资金管理办法，发布地方产业结构及区域布局规划、财政消赤目标及其重点发展产业、资金投向等指导性文件，审查扶持资金投入项目和投放规模，确定扶持对象的资格及优惠政策，向财政部门提出年度扶持资金预算建议，审查平衡主管部门上报项目，并提供后备项目。各方投入科技资金都要报该专门机构备案，以统筹资金使用管理，形成“上面千条线、下面一根针”的管理格局。

2.引入第三方监督机制。我国现行的科研项目管理体制，整个管理过程基本上是在行政主导下实现的，在项目实施的中间环节缺乏针对政府投入的有效约束、监督与问责机制。为确保政府科技投入的效率，可以通过独立于政府的第三方机构来审核政府科技投入预算，审查、监督政府科技投入经费的使用状况、并对其计划实施效果进行评价或问责，由此形成一套第三方机构监督、约束政府，政府监督约束科研项目承担者，而项目承担者通过自我激励和社会约束来获得社会地位、名望以及更多的政府支持的良性循环机制。

3.提高科技投入管理的透明度。建立统一的科技项目数据库。在符合保密规定的前提下，财政资金支持的科技项目，从申报、评审、立项、执行到验收等信息应全部纳入数据库，避免或减少重复申报、重复立项。利用信息通讯网络，逐步实行网上申报、网上评审，实施项目公告、公示制度，推行项目监理制度，提高公众参与科技创新的热情，打破精英垄断的格局，破除技术创新的神秘感。加大政务公开力度，公开政府科技支出中具体的预算项目内容和决算要求，以增加财政透明度规范政府行为，从源头上提高政府科技投入的使用效益。

总之，“科学技术是第一生产力”，未来世界的竞争就是科学技术的竞争。如果要在这场竞争中立于不败之地，需要政府高瞻远瞩、统筹兼顾，为科技投入的增加及管理水平的提高创造良好的条件，最大限度地提升我国的科技水平，提高我国的综合国力和国际竞争力。

［1］《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年)》2006.21-49.

［2］贾康《中国的科技投入及其管理模式》安徽科技2006.237-41.

［3］《重构国家科技投入管理体制》人民日报内部参阅2011.423-25.

［4］《产业投资》百度百科2011.81-2.

［5］贺德文《我国科技投入效率、效果评价研究》情报学报2006.640-48.

［6］胡恩华《我国科技投入经济效果的实证研究》科研管理2006.771-75.

［7］赵俊杰《合理使用科技资源提高科技投入产出效率》中国科技论坛2005.69-12.

［8］彭羽《关于我国自主创新的科技投入研究》经济论坛2009.1039-41.

［9］李晶《提高企业自主创新能力的财税政策》辽宁税专学报2008.25-7.

［10］李凤华《技术创新政府干预与竞争优势》世界经济2001.1044-49.