债务管理催促政府会计改革

□本刊编辑部

2015年5月中旬，财政部、中国人民银行、银监会三部委接连下发了两份关于地方政府融资的文件：一份确定以定向承销的方式，明确在2015年8月31日前完成1万亿规模的第1批债券置换额度；另一份则要求，地方政府和银行金融机构，对地方融资平台公司投资的在建项目，要确保后续贷款和资金跟进，不得盲目抽贷、压贷、停贷。

三部委针对地方债务置换和地方融资渠道接连两份政策的出台，让外界看到了中央政府在规范融资渠道方面的努力和创新。但要全盘化解政府负有偿债责任的存量债务，同时缓解地方巨大的资金压力，这些措施还不足以解决问题。债务置换和针对银行不得对融资平台公司停贷的要求，只解决了短期风险显性化的可能性，如果不能同时建立新的约束机制，会让地方政府、融资平台公司、银行、其他债权人乃至评级公司认为，中央政府会为化解地方政府的投资行为而成为最终买单者。此外，我国为化解地方债务风险的一系列努力中，政府部门及众多专家学者还提出过，清理地方融资平台；清理规范融资平台公司；禁止政府违规担保行为；建立地方政府债务风险预警机制等诸多措施和建议。

上述措施实质是治标，防范和化解政府债务风险，更重要的是制度建设和制度约束。地方政府债务体现着发展与风险的权衡和博弈，在这个权衡和博弈过程中，政府债务管理是规范政府举债行为、防范政府债务风险、保障债务可持续状况和资金运用效果的关键。政府会计体系与政府债务管理存在密切关系，债务管理的目的在于控制风险，控制风险需要政府对其所承担的各种负债风险进行识别、评价并采取正确决策实施有效控制。这需要全面、准确了解政府债务的规模、结构，需要通过透明、全面、系统的政府会计信息来反映。全面、高质量和高透明度的政府会计信息意味着，信息使用者能够清晰了解政府债务资金的筹资渠道、运用过程和使用效果，并对未来可能发生的资金流出和潜在的债务风险做出合理预期，进而有效控制债务风险和保持财政可持续发展。

而要产生高质量政府会计信息，编制规范的地方政府资产负债表、政府综合财务报告，应是当务之急，以全面、真实反映政府债务财务状况的“全景图”和“结构图”，满足当前公共财政管理环境下政府债务会计信息使用者在加强预算控制、有效防范债务风险、客观评价债务资金使用成本和绩效等方面的信息需求。

编制规范的政府资产负债表、政府综合财务报告，则需要以相应的会计体系为基础支撑。我国当前的政府会计体系尚未建立完整的地方债管理和会计核算制度，还无法全面、准确地反映政府债务规模、期限结构、偿债和履约情况以及政府债务形成的资金运用情况。政府会计制度的不健全和信息披露的不完整、不准确已经成为我国实现政府债务的全口径管理和动态监控的理论和技术桎梏。

如果不能建立起一套化解地方债务的制度机制，一时的债务置换后，中央政府和银行未来仍将面临巨大压力，我国地方政府债务风险不会真正得到化解。作为反映和监督政府债务可持续状况的信息来源，作为政府债务管理制度建设和约束的“基础工程”，进行政府会计改革，提供高质量的会计信息，全面、准确、及时地反映政府债务规模、结构和风险，是对政府债务进行有效管理日益迫切的要求。