新型农村社区治理：理念、路径与对策——基于襄阳红水家园的实证调查

罗菲，谢恒峰

新型农村社区治理：理念、路径与对策
——基于襄阳红水家园的实证调查

罗菲，谢恒峰

新型农村社区是统筹城乡发展，建设社会主义新农村的有效载体，其内容主要包括两个方面：社区规模的建立和社区的综合治理。在当前“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略下，如何推进新型农村社区治理的现代化是当前和未来一段时间内急需重视的课题之一。“红水家园”新社区的兴起源自于社区治理的三要素：理念、路径与对策，这为我们提供了一条新型农村社区治理的有效探索道路。

社区治理；理念；路径；对策

近年来，面对不断变化的农村新面貌、新情况，围绕建设社会主义新农村，各地均取得了不俗的成绩，但如何在国家治理体系和区域（城市）治理体系下，开展深入、持续的农村社区治理工作，创新农村社区治理理念，以切合实际提升农村社区综合治理能力，丰富农村社区治理内容，拓展社区治理主体多元化成为了新时期做好农村治理工作的首要问题。各地都在农村社区治理体系和治理能力上做出了卓有成效的探索，因此本文以襄阳红水家园社区为例，探究农村社区治理的现状，总结其发展经验和存在问题，以期为农村社区治理提供借鉴。

一、相关概念界定

社区就是一个小社会，最早提出社区概念的是德国社会学家斐迪·滕尼斯。后来国内外许多学者对社区理解皆是“表述不同，实质相近”（即：地域、共同关系和社会互动），都不能否定社区的地域性特点；农村社区则是相对于传统行政村和现代城市社区而言的，是指聚居在一定地域范围内的农村居民在农业生产方式基础上所组成的社会生活共同体。即通过整合资源、完善服务来提升居民的生活质量和凝聚力、认同感。治理是西方政治学、公共行政学和经济学领域中的术语，原意是指统理引导或操纵行动或方式，经常与统治一词相互交叠使用。全球治理委员会1995年对治理所下的定义比较具有权威性：“治理是各种公共的或私人的个人和机构管理器共同事务诸多方式的总和”。

社区治理就是指对社区管理实践进行反思和概括得出的具有代表意义的典型形式或是可以使人参照执行的标准样式。人们对其概念的理解也经历了一个由窄变宽，由单层面变为综合化，由管理形态上升为理论范式的过程；而农村社区治理实质上就是在社区建设的过程中，政府通过社区建设，发挥自身的组织与资源优势，社区居民也广泛参与，共同推进社区的建设与发展，从而达到有效治理社区的目的。农村社区治理不是运用政府的政治权威，自上而下发号施令、制定和实施政策，而是通过上下左右的互动、合作协商、确立认同等方式实施对公共事务的管理。

二、社区治理的理念

党的十八届三中全会提出：“推进国家治理体系和治理能力现代化”的战略要求后，越来越成为中国社会在工业化、城镇化的推动下深化社会管理体制和社会运行机制改革的新思路和实践方式。近年来，面对不断变化的农村新面貌、新情况，围绕建设社会主义新农村，各地均取得了不俗的成绩，但如何在国家治理体系和区域（城市）治理体系下，开展深入、持续的农村社区治理工作，创新农村社区治理理念，以切合实际提升农村社区综合治理能力，丰富农村社区治理内容，拓展社区治理主体多元化成为了新时期做好农村治理工作的首要问题。各地都在农村社区治理体系和治理能力上做出了卓有成效的探索，其中襄阳市襄州区“红水家园”社区在立足省级“一主两副”和市级“两个中心、四个襄阳”战略机遇，抓牢农业大区、土地大区、人口大区的基本区情，选择了一条科学规划、精心组织、符合地域实情、群众利益最优的路子，取得了明显的成效。

（一）科学规划，因地制宜

“红水家园”新社区建设之初，市、区两级政府就从北京、上海、武汉等大专院校聘请专家、学者实地勘察，充分论证，结合社区实际和社区功能地位，制定了详细的规划策略。新社区交通便利，紧邻新316国道，汉十高速公路钟岗服务区在新社区以南一公里，这为日后开设高速公路进出口奠定了基础；建设地址属于丘陵地带，原始植被保存完好，森林覆盖率和水资源丰富，且五台寺林场位于新区以东，可为迁住居民提供生活必须保障；新区覆盖土地资源丰富，实际占地面积超过5万亩，可借助集并居住和“土地增减挂钩”，腾出更多净耕地，更可以依托土地面积大的优势，推进整村土地流转，发展现代农业、观光农业、精致农业。

（二）政府引导，凝聚共识

作为襄阳市重点示范和襄州区举全区之力建设的新农村社区工程，因其项目涉及面广、社区规划起点高、配套设施全、涵盖农民人数多、工程征地面积大等特点，自开始就遇到许多突发难题，其中最为主要的难点涵盖农民迁村腾地难、社区建设成本使农民压力大、撤村集并阻力强等。区、镇两级政府通过5次入户调查走访，强化科学领导，合理分工，积极宣讲政策法规、解释社区建设的整体规划的优势，彻底摆脱农民的后顾之忧。经过入户宣讲和调查研究，超过90%的群众对实施该项目持赞同意见，认为建设红水家园新社区将会改变村容村貌、改善农民居住条件，扩大就业机会和增加农民收入，都愿意搬迁到新社区居住。政府部门的有效动员和科学引导，为建设红水家园新社区凝聚了最广泛的发展共识。

（三）城乡联动，统筹发展

长期形成的城乡“二元结构模式”导致了社区管理在城市和农村出现了“脱轨”，农村长期隔离于城市的发展范畴，农村社区管理模式不仅在量的方面落后于城市，在质的方面也与城市有着不小的差距。市、区两级政府在落实“社区治理一体化”方针政策方面，科学建立城乡联动机制，将红水家园新社区管理模式建设纳入城区规划，把城市的发展管理理念和建设标准应用到社区的规划中，高起点、高标准、大手笔统筹城乡社区管理模式的联动机制，使之优势互补，互为支撑，形成良性互动“生态圈”。

（四）功能完善，以人为本

红水家园新社区本着以人为本、服务于农民、改善入驻农民的生产生活质量为宗旨，在社区具备功能之设计方面，积极吸收其他省市新农村社区建设的成功经验，结合本村实际情况，加以论证和提炼，提出投入资金2亿多元用于社区基础配套工程和公益设施建设，重点建设新社区综合服务中心的引领带动作用，社区将按照“八个不出村”（即入托入学不出村、治病就医不出村、生产生活资料购买不出村、存钱取钱不出村、技能培训不出村、运动健身不出村、休闲娱乐不出村、水电缴费不出村）的标准建立和完善新社区管理模式。

（五）坚持党组织核心治理，强化治理主体多元化

社区治理与传统单一的行政治理有着较大的优势：其一，治理主体由单一主体（行政主体）转变为多元化主体（行政主体、社会组织、企事业单位和居民等），广泛发挥了社会主体的积极性；其二，治理过程由原来的行政统治转变为民主协商，强调在协商过程中激发参与主体的自觉意识，使参与者由被动变为主动；其三，治理结构由具有强烈刚性色彩的科层结构转变为横向网络结构，弱化了治理主体的中心地位，从而提高了参与主体的地位。社区治理就是提供一个“以公民为中心的智力结构”，在尊重利益多元化的客观环境下实现共同价值观念的凝结，达到公民的自主治理。党组织是基层自治的领导核心，也是做好新型农村社区治理工作的保障，必须坚持党在基层社区治理中的核心基层地位。同时，新时期也要看到基层社区治理工作存在的短板与不足，尤其是长期缺乏监督与家族势力等外部势力干预的前提下，只有发挥民主集中制和村民代表制度的优越性，强化治理主体多元化，从根本上弥补传统农村治理模式存留的不足，转变新型农村社区治理方式方法，才能实现新型农村社区治理上取得新成就。

三、社区治理的路径选择

建设社会主义新农村，推进城乡一体化发展没有现成的路子可遵循，没有固定的模式可以套用，必须因地制宜，在认清实际的基础上，取长补短，科学规划，要让小规划在大规划中找准定位，要让小社区融入大城市中汲取更多“营养”，要让小发展涌入大蓝图中突出优势，错峰定性的发展。近年来实施的省级“一主两副”和市级“两个中心、四个襄阳”的战略规划中，如何使新社区治理在路径选择上更加科学、合理是摆在“红水家园”社区决策者面前的一道难题。通过调研走访，“红水家园”社区在社区治理路径选择上总体契合其特色、优势：地理位置好、生态环境优、农业特色浓、社会条件好等。其具体的路径可以归纳为：

（一）发展特色产业

产业支撑是新型农村社区建设的第一要素，也是建好农村社区、夯实社区实体、优化社区居民物质、精神需求的有效支撑。在建设新型农村社区的同时，如何挖掘、培育和发展社区造血功能，打造农村社区产业是建设持续发展性社区的首要任务。“红水家园”社区的产业发展始终立足于社区农业实情，整合本土强势产业，以市场需求为导向，走科技化、规模化、合作化展业发展道路。

根据调研统计发现，龙王镇作为湖北省农产品示范大镇，已经形成了水产业养殖、畜牧业，蔬菜、水果生产基地，韭黄因“香味浓郁、细嫩化渣”的特点而出名，从1986年到2006年发展到1000多亩，同时在2007年与河南平顶山农科所开展技术合作，韭黄生产规模和生产技术水平有了较大提高。

从事水产养殖业的人数达到245人，可进行高标准水产养殖的深、浅池塘240口，总面积达到2000亩，现有最大的169水库和578水库，其面积分别达到35亩和60亩，可进行大塘水产养殖。龙王镇的水产养殖总产量和总产值均居青白江区各乡镇之首（占青白江区50%左右），每年总产值1320万元，占龙王镇农业总产值的10%。镇内养殖业发达，主要有猪、牛、羊、鸭、鸡、鹅、鱼等养殖业。依托国家和省市对生猪生产的鼓励政策，2007年龙王镇新建标准化生猪规模养殖场（存栏500头以上）3个，即牟池塔村1个（2个合并成1个），双埝村1个，梁湾村1个。通过标准化生猪规模养殖场建设，示范带动农户进行生猪养殖，促进生猪产业发展。

龙王镇属青白江区伏季水果产业带，气候、土壤条件适合发展优质水果，现有早熟梨、晚熟桃、西梅、枇杷、西瓜等水果，共计种植面积5000余亩。2006年成立了红树果业合作社，聘请果树专家对种植户进行技术服务和现场指导，采取“公司+专合组织+农户”的先进经营管理模式，积极拓展销售市场，把产品销往新西兰、香港、澳门、新加坡、广州、上海等地。

（二）提升社区公共服务管理水平

龙王镇投入资金2亿多元，用于新社区基础配套工程及公益设施建设，建成后群众可实现“八个不出村”（入托上学不出村、治病就医不出村、生产生活资料购买不出村、技能培训不出村、运动健身不出村、休闲娱乐不出村、存钱取钱不出村、水电费缴纳不出村），便利的设施和完善的服务进一步丰富群众物质文化生活，享受一流、到位、便捷的公共服务，真正实现群众“搬得来、留得住、能致富”。

医疗学校基础服务设施完善。新社区定位为万人社区，相当于一个小城镇的规模，将设立中小学、幼儿园、社会公共卫生服务中心等教育卫生设施，上学只需要步行五至十分钟，满足适龄儿童就近上学的需求，彻底解决上学距离远、交通安全隐患等问题。社区公共卫生服务中心的卫生医疗力量采取整合一批、引进一批的方式，实现医疗卫生水平的升级，实现群众治病就医不再东奔西走。新社区根据入住人口的规模，建设数个大型生活购物广场和农资配送超市，群众赶集买东西的日子将不复存在，所带来的是便捷的购物环境。同时，严格的管理监控体系，确保农民购买的生活生产物资的质量和品质。

（三）走多元化规模经营之路

随着市场经济的日趋发展与完善，经济触角逐渐从城市伸向了农村，后者所隐藏的经济（行业）潜力也越来越明显，城乡经济发展越来越紧密；城乡二元模式也越来越限制经济一体化发展，城乡统筹的呼声愈发高涨。在此时代背景下的“红水家园”新社区坚持以“农”做文章，坚守以“产业立区”理念，坚持通过土地“增减挂”项目建设现代农业庄园。

“红水家园”新社区通过成立农业合作社，实现农业产业化外，还将结合北部红水河旅游景区一起，共同打造红水河旅游景区产业，形成了休闲度假、娱乐体验和生态观光的多元发展模式，使得农民增收渠道更加丰富：农民可参与到旅游业发展中，开设家庭旅游和农家餐馆，做“小老板”赚钱；到旅游公司工作，赚取劳动报酬；农民也可以通过土地流转，把土地流转给大户手中，收取土地流转地款；让大户进行田间管理，自己也可以就近打工赚钱等。通过整村集并，每个村平均可新净增耕地1000多亩，每个村每年按照每亩年租金1000元进行流转可增收100万元，主要用于村集体公益性事业、置办实体、投资等进一步增强村集体经济。调研中一位农民算了这样一笔账：他家去年年收入近2万元左右，新社区建成以后，将土地流转获得租金，种地补贴再加上自己去企业打工或者从事商贸服务业的收入，年收入破4万元不成问题。

“红水家园”新社区坚持走生态旅游业为主，多元化经营模式协同发展之路，实现了“建房子”与“造饭碗”相结合，实现了农民由原来的“三靠”（靠土地、靠子女、靠补足）转变为“三有”（有社保、有分红、有工作），不仅改变了农民群众的生产生活面貌，也增加了农民的“钱袋子”，更为传统农业大区以多元产业化农业建设新型农村社区，推动城乡一体化发展提供了一条新路子。

（四）丰富居民精神生活

新社区的建设，不是简单地让农民转变身份、“洗脚上楼”，而是让农民转变得了、转变得好、转变得幸福。新社区不仅需要在强化物质基础做文章，更需要在精神文明等“软物质”上下功夫。群众对物质、精神方面的需求，新社区的规划、建设者要两手都要抓，两手都要硬，让“蛋糕”和“奶酪”都要有，都要优。

新社区有天璇、天枢、天权、天机四个社区和玉衡、瑶光、开阳三个广场组成，每个社区内均有休闲小广场，小广场与中心广场搭建新社区文化休闲阵地，这样的布局依据不仅是人类生存生活空间需求，也是考虑到农村现实的需求愿景（逢佳节、婚殇嫁娶、大型活动等），群众可在此组织丰富的文化娱乐活动的同时，社会文化中心也提供各种文化书籍，全天候开放，满足群众精神文化需求，同时，社区通过建立日常地送文化、送欢乐、送知识、送文明活动机制，定期把党的方针政策、时代价值、最新的文化娱乐和科学的致富技能等送到群众身边。这样的软硬相结合的社区规划，既能让农民群众更愿意住、更想住、住的久、住的开心、住的幸福，也能真正走上一条符合实际的、行之有效的科学社区治理路径。

“红水家园”新社区建成后，居民将居住在宽敞舒适的房屋，沐浴着红水河等周围的美丽风情，享受着各项公共服务和丰富的精神需求，真正过上与城里人一样的精致生活。

四、社区治理的对策

（一）加强政策支撑

国内对农村社区公共服务体系和创新新农村社区管理模式上的投入“欠账”多，要在新农村社区建设和公共服务尤其是要在创新社会管理模式过程中，政府要自觉打破城乡二元分割体制，要加强推动城乡社区协同发展。因此，不仅要加强财政资金投入，更要强化政策法规对新社区公共服务体系完善和创新新农社区治理体系的扶持、引导作用，在政策层面上要予以规范，允许一切有益于新农村管理模式发展和完善的举措存在，科学建立“县（区）乡（镇）———社区——农民”的角色分配，特别是要强化政府管理部门的责任意识和社区农民的参与意识，合理配置财力、物力和人力资源，提高社区管理水平和服务的市场化、专业化程度，盘活社区管理的生命力。

（二）多元化筹措建设资金

不论是发达地区还是欠发达地区，在建设新农村社区过程中，都会遇到资金不足的难题，尤其是在管理层面等软性基础上，资金投入显得更为不足，襄州区红水家园社区的建设资金有部分是政府的专项资金，取得了一定的积极效应。但仅此远远不够，应该在顶层设计，改革政府财政管理体系，增加新农村社区管理投入并纳入财政预算，明确省、市、县、镇四级财政对农村社区管理服务的支撑比例，使之成为可持续、有保障的资金来源；此外，我们也要看到政府资金投入和村民集资在管理服务上的“盲点”，应当鼓励多元化资金筹措模式，引入市场机制，将部分适合市场运作的有偿管理服务融入市场，以效率优势把社区管理做得更加专业、更加精细。

（三）培育社区意识和社区文化

各地在建设和完善新农村社区过程中，很多地方农村社区管理建设停留在外在、有形的设施建设上，内在的、无形的农民公民意识塑造和农村社区精神文化、制度文化建设尚未摆上议事日程。襄州区红水家园新社区建设历程中，始终在抓社区管理能力，等级、服务水平上一个台阶，重点抓社区运行的管理者，但缺乏营造社区管理的意识和文化建设。在社区管理工作建设中，农村社区尤其是新型农村社区要向城市社区尤其是示范社区（如武汉的百步亭社区）学习，将城市社区的“无形资产”学会、吃透，采取丰富多彩的文化活动形式，营造文明和谐的社区文化氛围，努力满足农村社区发展的管理需要，例如，通过弘扬传统文化中的“助人”与“互济”美德，寻找居民共同的生活内容与活动方式，以互助互动来实现培养居民的管理意识和营造社区文化的共识。

（四）大力发育社会组织

在建设和完善新农村社区管理的实践中，各地区都始终把“政府——社区管理者——农民”作为社区管理体系的贡献者和受益者。其实，回顾城市社区管理服务体系架构，不难发现作为社区管理体系的有效组成部分，民间组织、专业组织和志愿组织所扮演角色的重要性越发凸显。通过调研走访发现襄州区“红水家园”新社区农民普遍对民间组织、专业组织和志愿所提供的管理服务水平的认识不够、意识不强，这些与有效组织农民组织志愿管理服务的新农村社区自我管理模式相比，不论是年轻农民还是老年人都更加倾向于利用空余时间从事其他工作以获取额外劳动报酬，亦或者利用休闲时间打牌娱乐。这就充分说明民间组织和志愿自我管理服务工作在农村社区未能形成广泛共识，社区农民的参与意愿偏低，单纯的依靠传统的、自上而下的社区管理模式很难满足未来社区管理服务需求多元化、精细化的发展趋势，因此，要创新新农村社区管理模式，大力发展和培育民间组织、专业组织和志愿者管理服务以弥补目前资金和管理人员短缺问题，以及管理方式单一、无效的传统模式。此外利用青年志愿者自我管理的动力强、文化素质高、服务方式活、专业化程度深的特点来有效带动新农村社区管理人员素质和业务水平，既能促进新社区的社会和谐，加快服务型管理模式的进程，更能加速培养社区管理意识和管理文化氛围。

（五）激发主体参与热情

新农村社区管理的本质，就是要千方百计为村民提供全方位更便捷的社区管理服务。重要手段就是实现城乡社区管理模式一体化，切实可行的目标就是让农民在家门口过上城里人的幸福生活。现代研究表明新农村社区管理服务不仅仅是政府或者农民等单一方面的行为，更是政府、村级两委、民间组织、企事业单位和社区农民多维行为的集合，因此，要实现新时期新农村社区管理模式上的创新发展，就必须推动由政府“领导型”传统模式向社区“内源驱动型”模式的转变，而这种转变的关键就在于农村社区管理服务在基层中的参与程度。农民既是农村社区管理服务的受益者，更是农村事务的主人翁，农村社区管理服务的过程实质上就是增强村民的参与意识、培养村民的社区责任心、营造人人服务奉献的文化氛围，以实现“自我管理、自我教育、自我服务”的过程。调研中的“红水家园”新社区就利用各种基层农民组织（农产品协会、旅游事务管理会、农业技术咨询会等）广泛的动员农民参与到社区管理中来，取得了一定的积极效果。在缺乏农民广泛参与程度的前提下，构建和完善农村社区管理体系是难以实现的，只有在动员广大农民群众的积极性、充分尊重和吸收其意愿的前提下，汇聚社会各界、企事业团体的力量，统筹城乡一体发展，整合各种有益资源，形成“上线联动，互为反馈”的立体网络体系，才能把新农村社区管理服务的公益性、福利性与需求性完美结合。

（六）完善监督激励机制

在建立了新农村社区管理模式政策引领机制的前提下，还需建立农村社区管理体系的监督评价机制，赋予农民知情权、参与权和监督权，让新农村社区管理服务链上的各个参与主体按照服务农民最优化行事，以满足不断丰富多元的农民需求。建立农村社区管理服务的监督激励机制，把管理服务放到更加理性和法制的范畴，主要是建立以“自我管理、自我服务”为核心的基层政府绩效评价体制，不断约束政府的责任和行为，以提高农村社区管理服务的水平；建立新农村社区管理服务链上自上而下的“共商回馈”机制，增加农民群众的利益需求表达渠道，调动农民群众队社区管理工作的广泛参与热情，以增强农村社区管理模式的有效性和针对性；建立对新农村社区管理服务专项资金的监督机制，确保专款专用、优先保障，以夯实农村社区创新管理、优化管理上的资金使用效率和质量基础。建立这样的监督激励机制对规避有害因素，激励广大农民群众的参与热情，形成良好的社区管理文化氛围有着不可估量的推进效应。

五、结论与讨论

党的十八届三中全会提出了：“推进国家治理体系和治理能力现代化”科学战略，新农村社区治理作为推进城乡一体化发展进程的重要组成部分，也承担着“国家治理体系和治理能力现代化”的部分责任。新型农村社区治理是一项长期的系统工程，如何切实有效的做好新时期新型农村社区建设，进一步探索科学的社区治理路径，需要各地因地制宜，立足事情，积极探索。

此次调研的襄阳市“红水家园”新社区在社区治理方面取得了良好的示范效应，尤其在理念、路径和对策方面，打破了传统的治理模式，立足于“农”字区情，成功地走出了一条科学规划、适度超前、产业先行、特色鲜明、功能齐备的治理路子，赢得了广大社区农民的拥护与赞许，为进一步丰富新农村社区治理理论提供了积极的探索，也为推动地区城乡协调发展和破除“城乡二元结构”方面提供了一定助力。

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罗菲，女，湖北襄阳人，湖北工业大学管理学院行政管理专业硕士生，研究方向：地方政府治理；

谢恒峰，湖北工业大学机械工程学院。

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1008-4428（2015）02-108-04