行政诉讼救济途径的现状与思考——从一件行政案件谈起

张志娟

行政诉讼救济途径的现状与思考
——从一件行政案件谈起

张志娟

目前我国的行政救济主要有监察救济、立法救济、复议救济和行政诉讼救济。其中行政诉讼救济是行政救济的最后也是最具刚性的救济手段。但我国目前的行政诉讼救济存在诸多“老、大、难”问题，其中最突出的是“立案难”、“审理难”和“执行难”。本文对这“三难”的现状进行了细致的析陈，并就如何解决“三难”，从一个执业律师的角度提出了自己的看法和思考。

行政诉讼；救济；现状；思考

一、案情简介

2013年9月本人承接了一个“民告官”的案件。我的当事人某甲自2001年起至今就承租某省某市某区某单位的几十亩滩涂进行水产养殖和畜牧养殖。经过13年的辛勤耕耘和艰苦努力，某甲把不毛之地的滩涂改造成了水产养殖和畜牧养殖基地。而某省某市的市政府的派出机构某园区要在某甲承租的土地所在地进行违法的道路建设，所以某园区对某甲的养殖场进行违法填埋，进行侵权，造成某甲巨大的经济损失。本人接案后，立即向相关部门进行了行政复议。可作为政府部门的复议机构竟然不作为。之后本人又以某甲的名义，向某园区提出了道路建设的相关信息公开的申请。最后本人又以某甲的名义起诉某省某市市政府。某市中院不予立案。现本人又代某甲上诉某省高院。

二、目前我国的行政救济途径

我们说行政救济的途径，是指相对人（如上述案件中的某甲）的合法权益受到行政损害时，请求救济的渠道，即通过何种渠道请求救济（即维权）。对于权益的维护和保障，是行政救济的法律制度的宗旨。

我国目前的行政救济途径主要有：

（一）监察救济相对人就行政侵权行为向政府系统的行政监察部门申诉，请求救济

这种救济途径，相对人只能就行政违法、侵权的行政工作人员请求为之一定处理，如行政纪律处分，监察机关同样不能直接撤销、变更一个具体行政行为，也不能裁决予以赔偿，此种救济属于行政系统内部的救济。

（二）立法救济

相对人就行政机关及其工作人员的行政侵权行为，向人民代表大会申诉，请求救济。但是权力机关对行政机关的监督，只限于重大决策和立法活动，是对抽象行政行为的监督，对具体行政行为的监督较少。对于行政机关的重大行政政策的失误或立法与宪法、法律抵触，可以撤销或改变，或责令行政机关承担相应的政治责任。对于具体行政行为违法或不当造成的损害，相对人一般只能采用其他救济途径，请求救济。

（三）复议救济

复议救济相对于法院救济而言，可称作行政上的救济。法院救济可称为诉讼救济或司法救济。复议救济是指相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向作出具体行政行为的上一级行政机关或其设置的专门机构申诉，请求救济。复议救济是功能较完备的救济途径，复议机关在查明事实、判明责任的基础上，可以撤销一个违法的具体行政行为，使其违法行为效力消灭，恢复相对人的合法权益；可以变更一个不当的行政行为，使相对人获得合理的权益或消除相对人所承担的不合理的义务，使具体行政行为对相对人的影响恢复正常；可以责令行政机关就损害后进行经济赔偿，使相对人的物质损失或精神损害获得补救。

（四）诉讼救济

诉讼救济是指相对人认为行政机关的具体行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院对被诉具体行政行为进行审查，如具体行政行为构成违法，则法院予以撤销，如具体行政行为造成了损害，则法院判令赔偿的救济途径。法院可以运用诸多的救济手段，使相对人受到损害的权益得到恢复和补救。如判决撤销违法的行政行为，判决变更不当的行政行为，判令行政机关履行法定职责和判令行政机关予以赔偿等。

应该指出的是，在行政救济中，还有一种很重要的救济即行政赔偿救济。但是，它在我国不是一种独立存在的救济途径，因为我国立法并未设立一种专门的赔偿救济机关，赔偿救济的取得，可以通过复议救济途径，也可以通过诉讼救济途径。

三、行政诉讼救济途径的现状

（一）立案难，老百姓告状无门

凡是接触过行政诉讼的人（原告或其代理人）都有体会，行政“官司”首先遇到的难题就是“立案难”。案件起诉到法院，莫名其妙冒出一个理由就是被拒之门外。最常见的是受诉法院以案件不属于人民法院行政诉讼受案范围为由不予受理，如认为被诉行政行为是抽象行政行为，或是内部行政行为，或是对公民、法人或其他组织权利义务不产生实际影响的行为等。其次，不少法院以原告不具备行政诉讼主体资格为由不予立案，而“主体资格”的认定往往将“法律上的利害关系”作任意或扩大的解释。再次，不少法院以没有管辖权为由拒绝立案，尤其是级别管辖中的“重大、复杂”、“重大涉外”等自由裁量词汇，给了不少法院将案件“上托下推”的借口。

更糟糕的是，很多法院不但不立案或不予受理，而且不出具任何书面材料（包括不登记、不出具收到书面凭证、不出具不予受理裁定书等），使当事人无法证明已经向该法院行政使过诉权，连救济的渠道都没有，只能哑巴吃黄连有苦说不出。

（二）“民告官”，十件官司九件输

作为一种通过司法审判对抗行政机关侵犯个体合法权益的救济途径，行政诉讼在诸多语境下都被放到完善权力运行和民主法治的高度。《行政诉讼法》作为中国民主法治发展进程的“招牌法”，“民告官”胜诉率一直很受关注。据最高人民法院相关数据得知，我国行政诉讼有个特点就是原告的胜诉率即被告的败诉率低。10年前被告败诉率占30%左右，近年来下降到10%以下，有一些省份甚至只有2%。也就是说,“民告官”胜诉率已经逐年降低到了“十诉九输”的地步。

与民告官胜诉率明显下降相伴而生的是信访与截访。信“访”的实质是信“权”，信“权”的实质是信“人”，不信法治信人治，这就是“信法不如信访”的实质。现实情况是，目前中国社会仍处于社会发展的风险期、社会矛盾的多发期，对“民告官”案胜诉率越来越低的现状不能熟视无睹。

（三）执行难，打赢官司空欢喜

行政诉讼案件执行难，已经成为一大“顽疾”，也是当前法院面对的一个难题。法院在人财物方面受制于当地政府，对政府的依附性很强。在法院的人事管理和组织关系上，延用的是地方主管、上级法院协管的干部制度，法官的资格、待遇、职级、晋升、奖惩等均按国家行政干部进行管理，地方行政长官实际掌握法院干部的选拔、升降大权。在机构设置和经费管理体制上，地方各级人民法院实行的是“块块”领导，省级人民法院以下都分别由地方各级政府解决其人财物。这些导致了政府机关拿法院裁判“不吃劲”，甚至采取藐视的态度。如某省国土厅对当地高院的终审裁判以“内部研讨会”的形式予以否决，并数年拒不执行，从而引发陕西榆林县基层群众械斗事件。

另外，目前对执行法官制约设计仍存在许多不足和弊端，使得法律对执行人员约束力不够，办“金钱案”、“关系案”、“人情案”甚至于接受当事人的吃请、娱乐、财物等现象较为严重，导致执行权力被滥用，这也加重了行政诉讼案件的执行难。

四、行政诉讼救济途径的思考

（一）新《行政诉讼法》五个措施破解立案难，值得期待

新修改的《行政诉讼法》为该法实施24年来的首次大修，将于2015年5月1日起施行。新《行政诉讼法》从五个方面采取措施保证行政诉讼“入口”通畅。一是明确规定行政机关及其工作人员不得干预、阻碍法院受理行政案件。二是扩大了受案范围。涉及土地等自然资源所有权或者使用权，经营自主权、农村土地承包经营权，违法集资、征收征用、难派费用，发放抚恤金、支付最低生活保障等官民纠纷，被明确纳入行政诉讼受案范围，而以前是不明确的，是放在“口袋条款”中的。三是明确了可以口头起诉。为了方便文化程度不高的老百姓，新《行政诉讼法》规定，只要有明确的被告和事实等必备条件，可以口头起诉，法院应当受理。四是规定了法院接状登记制度。新《行政诉讼法》第51条规定，“人民法院在接到起诉状时当场予以登记，并出具注明收到日期的书面凭证。起诉状内容欠缺或者有其他错误的，应当给予指导和释明，并一次性告知当事人补正。不得未经指导和释明即以起诉不符合条件为由不接受起诉状受理”。五是规定了法院不立案救济制度。新《行政诉讼法》第53条规定，符合立案条件的，人民法院应当在7日内立案，7日内既不立案，又不作出裁定书的，当事人可以向上一级人民法院起诉。上一级人民法院认为符合起诉条件的，应当立案审理，也可以指定其他下级人民法院立案、审理。

这五大措施对于破解行政诉讼立案难，至少从制度设计这个层面，应该说是严密的、有力的，其实施后的效果值得期待。当然，这些制度设计能否得到有力执行，有待进一步观察。

（二）审判体制改革对破解审理难有所裨益，但路还很长

党的十八届三全会、四中全会对司法体制改革作了顶层设计，总的方向是司法机关实行垂直领导、机构设置打破行政区划、设立巡回法庭等，旨在增加司法机关的独立性，摆脱行政机关干预和地方保护主义。

这次《行政诉讼法》修改，对行政审判体制进行了一定的改革，集中体现在管辖方面。新《行政诉讼法》第15条规定：“高级法院可以确定若干基层人民法院跨行政区域管辖第一审行政案件。”第16条规定，对国务院各部门或者县级以上地方政府的具体行政行为提起诉讼的案件，由中级人民法院管辖（由原来的司法解释上升为法律）。这些改革措施对破解长期存在的审理难、不敢判“官”败诉等，将有一定的积极效用。

同时我们应当冷静地看到，这个积极效用是有限的，不能指望这几项改革措施会毕其功于一役。首先，由高院确定若干基层法院跨行政区域管辖，这就容易造成在一省行政区域内，由于官场的人脉相通，以及省级党政机关对司法的强势地位，司法机关仍然难以彻底摆脱行政干预。其次，从法院内部运行机制来看，审理行政诉讼案件，尤其是异地管辖的行政诉讼，往往是旧城改造、房屋拆迁、土地征收等“老、大、难”案件，涉及到“群体”、“维稳”等热点敏感问题，在现行的政治体制下，法院哪敢“独立审判”，往往要“层层汇报”、“听取指示”。因此，要真正实现“独立审判”，彻底摆脱行政干预和地方保护主义，司法体制改革还有很长的路要走。

（三）新《行政诉讼法》针对行政诉讼执行难增加了刚性规定，但治标不治本

新《行政诉讼法》对行政诉讼执行难采取了一定的改革措施，如第93条规定，行政机关拒绝履行判决、裁定、调解书的，法院可以对该机关负责人按日处以50———100元的罚款；社会影响恶劣的，可以对该行政机关直接负责的主管人员和直接责任人员予以拘留；将行政机关拒绝履行的情况予以公告。这些都是新增加的，相较于以前，力度更大、击点更准，效果值得期待。同时，也不要对此抱有太大期望，因为它毕竟治标不治本，没有从根本上解决执行难问题。

行政诉讼执行难的根本原因仍然在于司法的不真正独立，司法机关的人、财、物受制于党政机关，包括院长（检察长）在内的法官（检察官）职级、晋升、奖惩等均按行政干部进行管理，难以真正做到独立审判、独立执行。十八届三中、四中全会确定的司法机关垂直领导、打破行政区域设置机构等顶层设计，是实现独立审判、独立执行的良好蓝图，但愿这样的蓝图早日变成现实。

此外，实行“审执分离”也是解决行政诉讼执行难的一剂良方。从本质上来讲，执行不属于审判权，而是一种行政权。法院应当只管审判、不管执行，执行应由行政机关负责。当行政机关负责执行的时候，它就会承受巨大的司法裁判既定力的压力，对解决行政干预问题大有助益。据悉这项改革已纳入顶层设计的视野，但愿这项改革举措早日落地，早日付诸实践。

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[6]周旺生.立法学[M].北京：法律出版社，2009，8（2）.

张志娟，女，江苏海门人，江苏振泽律师事务所合伙人，律师，研究方向：法律实务。

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1008-4428（2015）02-90-03