我国养老金并轨存在的困境及对策研究

周子微

我国养老金并轨存在的困境及对策研究

周子微

国务院于2015年1月14日印发了《关于机关事业单位人员养老保险制度改革的决定》，意味着养老金并轨已成定局。然而养老金改革的进程并不会一帆风顺，诸如新旧体制的统一、养老金收支缺口以及并轨后体系的完善问题都丞待解决。应以养老保险并轨的价值理念为出发点，通过加大财政支持、确立多层次养老保险体系、确立法规政策等措施予以完善。

养老保险；并轨；对策

一、我国养老双轨制的改革背景

近年来中国的老龄化问题日益严峻，并伴随着大规模、高增速的特点，在此背景下如何确保各行各业退休者的权益关系到社会的稳定以及公平公正的价值理念是否能得到践行。中国长久以来都实行着养老金“双轨制”，即公务员、机关单位的养老保险费用是由国家财政拨款，个人无需负担保险费用；而企业员工则是依据养老保险费率基于企业缴纳养老保险的20%纳入社会统筹基金，个人缴纳的8%纳入个人账户。在这种特殊的“双轨制度”下，机关和事业单位的退休职工往往能领到占原工资80%甚至更高比例的退休金，而企业员工的退休金则仅仅占退休前工资的50%～60%。养老保险作为社会保障的三大支柱之一，不同群体之间的落差直接反映着社会的不公平程度，这也是长久以来备受争论的主要矛盾之一。在信息高速流通、经济快速发展的今天，公平正义已不再局限于道德范围，而可以演变成社会问题、经济问题，可谓是牵一发而动全身。自2008年初我国便开始了试点性的机关事业单位养老保险制度改革，数十年来难有突破一直处于搁浅状态。而2015年《关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》的发布，意味着政府在养老保险的改革之路上终于完成了破冰之旅，也意味着长久的“双轨制”达到了制度上的根本并轨，某种层面上说此次改革的意义已经超越了一项社会政策，这对于中国之后社会发展和其他层面的改革都具有着历史性的意义。

二、养老金并轨改革中的困境分析

（一）利益困境

作为此次改革的受作用者，机关、事业单位工作人员被纳入到企业职工的养老制度内，意味着他们的原有利益受到直接折损。改革后，他们所能得到的退休养老金在数额上明显减少。另外，他们在原有的养老保障体系下早已产生了“福利依赖”的心理，并以此为职业优越感中的一部分。因此他们在心理上很难接受转变为与企业员工一样由个人对养老保险进行缴纳。在客观因素与主观因素的共同作用下，使得作为既得利益者的部分相关人员对此次改革抱有抵触情绪。同时，由于职业性质，机关事业单位工作人员对改革政策的影响更大甚至一些利益代表着可以直接参与政策的制定，这就对改革的进行造成了相当大的阻力，而在改革的执行层面也有着相当大的影响力，这决定着养老并轨的改革是否能落到实处、具体政策是否能得到有效执行、改革初行阶段存在的漏洞是否会存在“钻空子”的可能。

此次改革的作用对象并未有涵盖公务员，原因在于公务员在改革中往往掌握着先行信息，在改革中的话语权作用力更大，要触动他们的利益存在极大的困难。由于《决定》只提及了机关事业单位，因而他们已经站在了公务员的利益对立面，从利益统一者变为了冲突的双方，这更加剧了公务员对自身利益受损的担忧。养老保险改革的目的就是实现社会的公平正义，当改革无法作用在全体公民、不同职业群体时，也就违背了改革的初衷。矛盾冲突依然存在，社会问题依然无法到得根本解决，也不利于我国整体改革之大计。

（二）政策困境

处于社会转型期的中国，许多政策的制定和出台都是为了解决特定时期的某些特定问题，一项大政策又会衍生出许多小政策，养老保险“双轨制”就是一种特有时期产物的典型。而双轨制的突出问题就是引发了政策“碎片化”。我国养老保险政策“碎片化”，既指城乡、不同职业人群和不同区域之间的，更指政策过程中由于政策目标和手段间相互冲突的各种异化现象。长期的政策碎片化分割着养老保险信息的流通、分离了养老保险的监督体制，“部门主义”下的各自为政促使不同群体乐于攀比养老待遇，浪费资源的同时也导致了公平正义的流失。作为国有企业改革的配套措施的养老保险制度，自制度选择的开始便意味着对制度建设的路径依赖，后期为了适应社会发展的步伐、满足不同群体的需求便进入了补丁式（制度中的某一阶段出了问题就出台新政策去加以补救，旧政策难以解决问题就由新政策予以纠正）的政策碎片化发展。随着养老保险的覆盖面不断扩大，“增量式”的发展路径加深了养老保险政策的碎片程度，在大碎片中穿插着小碎片。改革当中利益受触动的群体必然会以消极或抵抗的态度坚守自己的立场，结果就是导致原有政策碎片化的固化，直接阻碍着此次改革的进行，若不能得到妥善解决会进一步激发不同群体之间的矛盾，不利于社会稳定。

（三）财政困境

据统计，我国现有事业单位有111万，事业编制内人员数额达3153万。面对人口基数巨大的改革对象，尽管中央政府提出了“老人使用老办法、新人使用新办法”的实施前提，然而作为“中人”该何去何从，该向上并轨还是向下并轨，始终还处于一种比较模糊的界定范围。按照企业职工的养老保险制度，缴纳时间需要达到15年才能在退休后领取相应数额的养老金。然而根据最新的相关调查，这5万“中人”的养老金存在5万亿元的缺口，缺口的填补由谁来承担，这个问题中央政府也并没有给出理想的解决方案。倘若这笔费用落在了事业单位的肩上，必然会通过各种方式转嫁到单位内的职工身上，也必然会造成各种公务物品的价格上涨。倘若由国家财政来弥补这个缺口，也会对国家的财政收支造成一个巨大的困境。

目前，我国企业员工的制度养老率一直保持在30%左右，短期内似乎是有利于国家财政收支的平衡，但在长期内无疑是饮鸩止渴，国家对养老金支付对财政存在极大的威胁。在老龄化日益加速的环境下，机关事业单位与企业并轨最终有利于统一国内劳动市场，但会形成新的历史欠账。养老并轨是时代发展的必然要求，也是实现公平价值的必然途径，但若不能从国家财政角度对养老金缺口问题给予有效填补，便难以落实改革的美好愿景。

三、解决养老保险双轨制改革的对策分析

（一）协调改革中的多元利益主体

无论是推动改革的党和中央政府，还是改革的对象机关事业单位，以及公务员和企业员工这两个全体都是此次“并轨”中的利益相关者，协调多元主体之间的利益冲突可以最大程度的缓解不同群体之间的矛盾，有利于保证改革的顺利进行。第一，国家应承担起新旧制度衔接中的资金缺口，从财政上推动改革的平稳发展。由于长期的政策碎片化，不同区域之间、区域中不同单位之间早已形成了各自的养老保险制度，这种不同在某些省市差距不大而在有些省市落差明显，因此国家既要抓住改革对象的共性也要把握区域的个性，做到统筹规划。整体上看，养老金缺口最终还是要由国家财政担负，对此国家要规划新的对社会保险支出比例，可以通过拨款社保基金的方式，弥补养老金缺口。第二，机关事业单位对衔接养老金缺口也有着不可推卸的责任。机关事业单位应按照类似企业职工养老保险制度，在基本养老保险部分实行统账结合，即单位缴纳8%个人缴纳4%，强制实行补充养老金的“职业年金”。从本质上看，职业年金是职工工资的延期支付，这种延期支付的目的，是为职工未来的退休养老做准备，以避免基本养老保险不足导致生活水平下降。从这个意义上讲，职业年金将对提高养老金替代率、缓解财政压力发挥重要作用，也将有利于机关事业单位养老保险制度改革的平稳过渡。职业年金的强制建立，将发挥机关事业单位基本养老保险的补充作用；适用范围和缴费基数均与基本养老保险的机关规定一致，切实维护了制度的统一性。

（二）形成多层次的社会养老保险体系

世界银行认为，多支柱、多层次的养老保障制度，才能保证一个国家养老制度的健康发展和可持续性，这个观点已经被越来越多的国家接受和验证。诚然，国家在承担主要义务的同时，也要把社会保险、社会救助、社会福利纳入政策出发视角，切实地扶持慈善事业和商业保险，形成一个有层次、多元化的养老保险体系。机关事业单位养老制度相比于企业而言，心理上让人停留在国家养老、政府负责的层面上，这与企业多层次养老体系相比对养老制度的可持续发展施加了相当的压力。实际上关于多层次、多元化的养老保险体系的建设和完善已经相对成熟了，而此次改革我国是否能有效吸收其中的经验用于构建和完善多层次养老保障体系，责任由政府、市场组织、企业和个人共同分担，最终利益由不同主体共享，这对我国应对严峻的老龄化危机，实现“壮有所用，老有所养”的现代文明追求具有重要的意义。目前，机关事业单位以自身利益为导向无法充分认识到多层次养老保险体系的重要性，当老龄化浪潮袭来，单纯的依靠基本养老保险是难以维持较为充足和体面的老年生活，对国家财政而言更是沉重的负担。缺乏相关政策和法律制度支撑也困扰着多层次养老体系的构建，阻碍了建立、管理和监督第二、三支柱，不健全的制度和不规范的操作是这种影响的直接结果。企业年金作为多层次中的重要环节，然而长期以来企业年金由于自愿性特点被重大企业可以少交、不交，在小企业更是一个盲区，也因此被称为大型国企及机关事业单位的“福利腐败”，因此国家应基于企业足够的优惠政策，引导企业建立企业年金，达到本次“并轨”公平群体间养老保险的目的。国家在政策方面要构建有利于企业投资企业年金的积极环境，提高投资收益水平，促使企业年金可以在规范的框架下良性发展。

（三）加快确立养老保险相关法规政策

为使我国事业单位养老保险改革提供有力依据和强大的政策保障，应尽快建立健全事业单位养老保险改革的相关法律法规,并且统一我国事业单位养老保险改革的相关政策。从我国事业单位养老保险改革的历程来看，正是因没有强制的法律法规和有效的政策指导作为改革的有力保证，才导致各地出台的事业单位养老政策缺乏国家法律法规方面的保障和支持，这也导致了全国各地出现了政策上的多样性、随意性和不配套性。所以我国事业单位养老保险制度改革必须由国家制定专门针对事业单位养老及其他险种的法律政策，通过法制将我国事业单位养老保险制度纳入法制化和规范化的轨道上来。

[1]吴红梅.整体治理视野下中国社会养老保险政策“碎片化”的体制逻辑[J].社会保障研究，2013，(05).

[2]于洋，郭玉坤.我国养老保险双轨制改革的制约因素与解决对策[J].人力资源管理，2015，(04).

[3]孙冬梅,李松晓.养老金“并轨”初探[J].经济研究导刊，2015，(16).

[4]宋杭，王大伟.基于双变量线性回归模型的养老金缺口研究[J].吉林金融研究，2014，(05)

[5]田园,谭春萍,方玉姣.我国事业单位养老保险改革现状及对策研究[J].特区经济,2014，(02).

周子微，女，中国矿业大学南湖校区文法学院。

F842

B

1008-4428（2015）08-106-02